解读《信访条例》

———访北京大学行政法学教授姜明安

（资源来源：光明网2005/5/10）

今年1月10日,温家宝总理签署第431号国务院令公布了新修订的《信访条例》,该条例于5月1日起正式施行。《条例》公布以来,引起了社会各界的广泛关注。新修订的《信访条例》有哪些亮点 《条例》的修订对维护社会稳定,构建和谐社会有何意义 围绕这些问题,记者特别邀请北京大学法学院宪法与行政法教研室主任、中国行政法学研究会副会长姜明安教授展开探讨。

　　记者：《信访条例》修订的背景及原因是什么？

　　姜明安：原《信访条例》是国务院1995年颁布的。现在之所以要修订,主要原因有四 其一,原《条例》已适用了9年多时间。9年来,国家民主、法治建设有了很大进步,人权入宪、《依法行政纲要》颁布,公民的权利意识大大增强,原《条例》不适应现时民主、法治要求;其二,随着改革不断深化、经济社会加速转型以及各种利益格局的调整,社会出现了不少新的矛盾和问题,原信访制度和相应解纷机制迫切需要调整;其三,自上世纪末期以来,国家出台了一系列重大政策和发展举措 西部大开发、东北振兴、中部崛起等,这些决策和举措的实施加快了城市化的步伐,从而增加了对农民土地的征收、征用和对城市市民房屋的拆迁,加之在这个过程中不时发生某些腐败和滥用权力的事件,以致引发出各种社会纠纷,甚至导致了一些地方群体性事件发生,这些给原本就面临着不小压力的信访工作增添了新的压力。新形势、新问题给信访工作提出了新的任务和要求;其四,十六大以来,新的中央领导集体提出了以人为本、执政为民和建立和谐社会等许多新的执政理念,与之相适应,信访制度无疑也应该改革、创新。

　　记者：新修订的《信访条例》最大的亮点是什么？

姜明安：新修订的《信访条例》最大的亮点是突出保护信访人的合法权益。这主要表现在以下四个方面 其一,畅通信访渠道。例如,《条例》第9条规定,各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章,信访事项的处理程序,以及其他为信访人提供便利的相关事项;其二,明确信访受理和办理程序。例如,《条例》第21、22、28、31、33条分别规定,信访工作机构收到信访事项,应在15日内处理;行政机关对职能范围内的信访事项,不得推诿、敷衍、拖延;办理信访事项应听取信访人陈述事实和理由;对重大、复杂、疑难的信访事项,可以举行听证;信访事项应在60日内办结,情况复杂者延长期限不得超过30日;其三,建立信访责任制。《条例》第7条规定,各级人民政府应当建立信访工作责任制,对信访工作中的失职、渎职行为,严格依法追究责任;其四,在总则中明确规定任何组织和个人不得打击报复信访人。这一规定虽然在旧《信访条例》中也存在,但却只是作为普通条款而不是作为总则条款规定的。

　　记者：过去信访人对信访不满意,一个很重要的原因是其办事效率低下。修订的《信访条例》是怎么解决这一问题的？

姜明安：《条例》对此主要做出了三方面的规定 其一,直接处理权。《条例》第32条规定,对信访事项有权处理的行政机关经调查核实,应依法对相应信访事项做出处理 请求事实清楚,符合法律、法规、规章或其他有关规定的,予以支持;请求事由合理但缺乏法律依据的,对信访人做出解释;请求缺乏事实根据或者不符合法律法规、规章或其他有关规定的,不予支持;其二,督办权。《条例》第36条规定,县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的,应及时督办和提出改进建议 无正当理由未按规定期限办结信访事项的;未按规定反馈办理结果的;未按规定程序办理的;推诿、敷衍、拖延的;不执行信访处理意见的;其他需要督办的情形;其三,规定了严格的时限制度。

　　记者：我国现行解纷和救济机制主要包括五大环节：诉讼、复议、仲裁、调解和信访。这一机制目前运行的情况如何？它对于建立和谐社会究竟发挥了多大的功效和作用？

　　姜明安：信访制度是我国整个解纷和救济机制的一个环节。应该说,我国现行解纷和救济机制运行情况总的来说是顺畅的,它对于公正和及时解决各种社会争议、纠纷,特别是解决因国家公权力违法、不当行使而产生的各种争议、纠纷,监督行政机关依法行政和其他国家机关依法办事,防止其滥用权力,保护公民、法人和其他组织的合法权益,消除或缓解社会矛盾,维护社会稳定,建立和谐社会是发挥了重要作用的。

但是,毋庸讳言,由于我国当前正处于转型时期,受各种主观和客观条件的限制,信访制度还很不完善,其作用和功能远不能适应及时、公正解纷,控制公权力滥用和保障公权力相对人权益的需要。信访作为解决问题、矛盾、争议和纠纷的重要途径,通过不断完善和创新,在维护社会稳定、建立和谐社会方面还可以发挥更大的功效和作用。

　　记者：那么如何才能让信访制度发挥更大的功效和作用？

　　姜明安：要完善目前信访制度存在的问题,使信访制度充分发挥其解纷、救济和促进和谐社会建立的功能,当前最重要的工作当然是规范信访制度本身。所谓“规范”信访,首先是给信访定位。《信访条例》第2条规定,信访是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向政府反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由行政机关处理的活动。这里确定的“反映情况,提出建议、意见和投诉请求”三种功能。其中“投诉请求”占有最大的比重。

　　信访人通过信访向国家机关投诉,如前所说,是国家解纷、救济机制中的一个环节。国家解纷机制中的基本法治渠道是复议、诉讼和仲裁。无论是公权力相对人之间的争议,还是公权力相对人与国家机关之间的争议,都应该尽可能地通过复议、诉讼和仲裁这些较正式的法治化渠道解决,信访应该是起补充、辅助的作用。因此,《信访条例》第14条和第21条规定,信访人对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的争议,应当向有关机关提起诉讼、仲裁、行政复议等,而不能诉诸信访;如果向信访机关提出信访,信访机关将不予受理,并告知其向有权机关提出。所以,“规范”信访,首先就要将信访置于国家整个解纷、救济机制的适当位置,从完善国家整个解纷、救济机制的高度来改革、改进信访。

　　“规范”信访,也指完善受理、办理信访的程序。《信访条例》规定了几项重要的制度。例如,信访信息系统互联互通制度 以避免重复信访 、信访受理管辖制度 以避免越级信访 、信访受理、办理、复查、复核的时限制度 以避免拖延、耽搁和以冷漠、官僚主义态度对待信访 、信访处理听证制度 以保障信访案件处理的公正 ,等等。过去,信访解决问题的效率低,很大程度上是与信访没有较严格的程序制约分不开的。当然对信访也不能设定像诉讼、复议那样的严格程序,如果那样,信访的优势就不存在了,就会不仅没有效率,而且也不能以适当的灵活性缓和法治在一定情形下的过分僵硬和过分刚性了。

　　毫无疑问,在中国特色的法治社会,信访仍有较大的作用空间,它作为具有一定人治性成份的解纷、救济环节,是我国现时解纷和救济机制的不可缺少的组成部分,其对法治性解纷、救济环节具有重要的补充、辅助作用。