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    在谈到政府的各种不同形式之前，让我们先来确定政府这个名词的严格意义，因为它还不曾很好地被人解说过。

第一章　政府总论

    我提请读者注意：本章必须仔细阅读，对于不能用心的人，我是无法讲清楚的。

    一切自由的行为，都是由两种原因的结合而产生的：一种是精神的原因，亦即决定这种行动的意志；另一种是物理的原因，亦即执行这种行动的力量。当我朝着一个目标前进时，首先必须是我想要走到那里去；其次必须是我的脚步能带动我到那里去。一个瘫痪的人想要跑，一个矫捷的人不想跑，这两个人都将停止在原地上。政治体也有同样的动力，我们在这里同样地可以区别力量与意志；后者叫作立法权力，前者叫作行政权力。没有这两者的结合，便不会或者不应该做出任何事情来。

    我们已经看到，立法权力是属于人民的，而且只能是属于人民的。反之，根据以前所确定的原则也很容易看出，行政权力并不能具有像立法者或主权者那样的普遍性；因为这一权力仅只包括个别的行动，这些个别行动根本不属于法律的能力，从而也就不属于主权者的能力，因为主权者的一切行为都只能是法律。

    因此，公共力量就必须有一个适当的代理人来把它结合在一起，并使它按照公意的指示而活动；他可以充当国家与主权者之间的联系，他对公共人格所起的作用很有点像是灵魂与肉体的结合对一个人所起的作用那样。这就是国家之中所以要有政府的理由；政府和主权者往往被人混淆，其实政府只不过是主权者的执行人。

    那末，什么是政府呢？政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。

    这一中间体的成员就叫做行政官或者国王，也就是说执政者；而这一整个的中间体则称为君主。所以有人认为人民服从首领时所根据的那种行为绝不是一项契约，这是很有道理的。那完全是一种委托，是一种任用；在那里，他们

仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力，而且只要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回这种权力。转让这样一种权利既然是与社会共同体的本性不相容的，所以也就是违反结合的目的的。

    因此，我把行政权力的合法运用称之为政府或最高行政，并把负责这种行政的个人或团体称之为君主或行政官。

    正是在政府之中，就可以发现中间力量；这些中间力量的比率就构成全体对全体的比率，也就是主权者对国家的比率。我们可以用一个连比例中首尾两项的比率来表示主权者对国家的比率，而连比例的比例中项便是政府。政府从主权者那里接受它向人民所发布的一切命令；并且为了使国家能够处于很好的平衡状态，就必须——在全盘加以计算之后——使政府自乘的乘积或幂与一方面既是主权者而另一方面又是臣民的公民们的乘积或幂，二者相等。

    而且，只要我们变更这三项中的任何一项，就不会不立刻破坏这个比例。如果主权者想要进行统治；或者，如果行政官想要制订法律；或者，如果臣民拒绝服从；那末，混乱就会代替规则，力量与意志就会不再协调一致，于是国家就会解体而陷入专制政体或是陷入无政府状态。最后，正如在每种比率之间仅只有一个比例中项，所以一个国家也只能有一种可能的好政府。但是，由于千百种的事变都可以改变一个民族的这些比率，所以不仅各个不同的民族可以有不同的好政府，而且就是同一个民族在不同的时代也可以有不同的好政府。

    为了设法解说可能制约着上述首尾两项之间的各种不同的比率，我可以举一种最易于说明的比率为例，即人口的数目。

    假设一个国家是由一万名公民组成的。主权者是只能集体地并作为共同体来加以考虑的；但是每个个人以臣民的资格，则可以认为是个体。于是主权者对臣民就等于一万比一，也就是说，国家的每一个成员自己的那一部分只有主权权威的万分之一，尽管他必须全部地服从主权。假设人民的数目是十万人，臣民的情况依然不变，并且所有的人都同等地担负着全部的法律；然而他的表决权已缩减至十万分之一，于是在制订法律时，他的影响也就缩减至原来的十分之一。这时候，臣民始终还是一，但主权者的比率则随着公民的人数而增大。由此可见，国家越扩大则自由就越缩小。

    我所谓比率增大，意思是说它离开相等就愈加遥远了。因此，在几何学的意义上比率愈大，则在通常的意义上比率就愈小：在前一种意义上，比率是从数量来考虑的，是以商数来衡量的；而在后一种意义上，比率是从相等来考虑的，是以相似值来计算的。

    因此，个别意志对公意、也就是说风尚对法律的比率越小，则制裁的力量就应该越加大。从而政府若要成为好政府，就应该随着人民数目的增多而相对地加强。

   另一方面，既然国家的扩大给予了公共权威的受托者以更多的诱惑和滥用权力的办法；所以越是政府应该有力量来约束人民，则主权者这方面也就越应该有力量来约束政府。我这里说的不是绝对的力量，而是国家各个不同部分相对的力量。

   从这个双比率中就可以看出：主权者、君主与人民三者之间的连比例决不是一项臆造的观念，而是政治体的本性的必然结果。还可以看出：首尾两项中有一项，即作为臣民的人民，既然是固定不变地等于“一”；因而，这个双比率每一次增大或者缩小，则单比例也就照样地增大或者缩小，从而中项也就随之而改变。由此也就可以看出：并不存在什么一种唯一的绝对的政府体制，而是随着国家大小的不同，也就可以有同样之多的性质不同的政府。

    假如有人嘲笑这种体系说：为了能发现这个比例中项并组成政府共同体，按照我的办法，只消求出人口数字的平方根就行了；那末，我就要回答说，我这里引用人口的数目只是作一个例子，我所说的比率并不能仅仅以人数来衡量，而是一般地要以结合了大量因素的作用量来衡量的；而且还有，假如我是为了用简略的词句来表达我的意思而暂时借用了几何学的名词，我当然并没有忽视几何学的精确性对于精神方面的数量是全然没有用场的。

    政府乃是那个包括政府本身在内的大型政治共同体的小型化。政府是被赋予一定能力的一个道德人格，它像主权者一样是主动的，又像国家一样是被动的；我们还可以把它再分解为其他类似的比率，由此便又产生了新的比例，其中按执政的等级还可以再有比例；这样下去，直到一个不可再分的中项为止，也就是说，直到一个唯一的首领或者最高行政官为止，他可以被认为是代表这一整个序列之中的分数级数与整数级数之间的“一”。

    我们无须纠缠于这些啰嗦的名词；只要把政府看做是国家之内的一个新的共同体，截然有别于人民以及主权者，并且是这两者之间的中间体，这样就够了。

    这两种共同体之间有着这样一种本质的不同，即国家是由于它自身而存在的，但政府则只能是由于主权者而存在的。所以君主的统治意志就只是，或者只应该是公意或法律；他的力量只不过是集中在他身上的公共力量罢了；只要他想使自己获得某种绝对的、独立的行为，整体的联系就会开始涣散。最后，如果君主居然具有了一种比主权者的意志更为活跃的个别意志，并且他竟然使自己所掌握的公共力量服从于这个个别意志，以致于可以说是有了两个主权者，一个是权利上的，而另一个则是事实上的；这时，社会的结合便会立即消灭，而政治体也便会立即解体。

    可是，为了使政府共同体能具有一种真正生存，能具有一种与国家共同体截然有别的真正生命，为了使它的全部成员都能共同协作并能适应于创建政府的目的；它就必须有一个单独的“我”，有一种为它的全体成员所共有的感情，有一种力量，有一种要求自我保存的固有意志。这种单独的生存就要有大会、内阁会议、审议权与决定权，种种权利和称号以及属于君主所专有的各种特权，并且使行政官的地位得以随着它的愈加艰巨而成比例地愈加尊荣。困难就在于以什么方式在整体之中安排这个附属的整体，从而使它在确定自己的体制时，决不至于变更总的体制，从而使它始终能够区别以保存自身为目的的个别力量和以保存国家为目的的公共力量；从而，一言以蔽之，使它永远准备着为人民而牺牲政府，却不是为政府而牺牲人民。

    然而，尽管政府这个人为共同体是另一个人为共同体的产物，而且在某种方式上还只不过具有一种假借的和附属的生命；但是这并不妨碍政府能够以或多或少的生气与敏捷性而行动，并且可以说，能够享有或多或少的茁壮的健康。最后，政府虽不直接脱离其创制的目的，却可能依照它本身建制的方式而或多或少地偏离这个目的。

    由于这一切的不同，便使得政府对于国家共同体所能具有的比率，也要按照国家本身会因之而改变的种种偶然的，特殊的比率而有种种不同。因为往往有本身是最好的政府，但若是随着它所属的政治体的缺点而改变它的比率的话，就会变成为最坏的政府。

第二章　论各种不同政府形式的建制原则

   为了揭示这些差别的一般原因，这里就必须区别君主与政府，正如我在上面已经区别了国家与主权者一样。

    行政官的共同体可以由数目或多或少的成员组成。我们已经说过，人民的数目愈多，则主权者对臣民的比率也就愈大；根据明显的类比，我们可以说政府对行政官的比率也是这样。

    然而，政府的全部力量既然始终就是国家的力量，所以也就丝毫不会有变化。由此可见，政府愈是把这种力量耗费在自己成员的身上，则它剩下来所能运用在全体人民身上的力量也就愈小。

    因此，行政官的人数愈多，则政府也就愈弱。因为这是一条带有根本性的准则，所以就让我们来好好地阐明一下。在行政官个人的身上，我们可以区别三种本质上不同的意志：

    首先是个人固有的意志，它仅只倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官的共同意志，唯有它关系到君主的利益，我们可以称之为团体的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言则是公共的，就其对国家——政府构成国家的一部分——的关系而言则是个别的；第三是人民的意志或主权的意志，这一意志无论对被看作是全体的国家而言，还是对被看作是全体的一部分的政府而言，都是公意。

    在一个完美的立法之下，个别的或个人的意志应该是毫无地位的，政府本身的团体意志应该是极其次要的，从而公意或者主权的意志永远应该是主导的，并且是其他一切意志的唯一规范。

    相反地，按照自然的次序，则这些不同的意志越是能集中，就变得越活跃。于是，公意便总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占一切之中的第一位。因此之故，政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民；而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的。

    这一点成立之后，假定整个政府只操在一个唯一的人的手里，在这里个别意志与团体意志是完全结合在一起的，因此团体意志就具有它所能具有的最高的强度。可是，既然力量的运用要取决于意志的程度，而政府的绝对力量又是丝毫不会变化的，由此可见，最活跃的政府也就是一个唯一的人的政府。

    反之，假定我们把政府与立法权威合而为一，假定我们使主权者成为君主，使全体公民统统成为行政官；这时，团体的意志就和公意混同而不会比公意具有更大的活跃性，同时个别意志则仍然保留其全部的力量。这样，永远具有同一个绝对力量的政府，便将处于它的相对力量、或者说活跃性的最低程度。

    这些比率是无可辩驳的，并且从其他方面来考虑也可以证实这一点。例如，我们可以看到，每一个处于其共同体之中的行政官都要比每一个处于其共同体之中的公民更为活跃，因此之故，个别意志在政府的行动中就要比在主权者的行动中具有更大得多的影响；因为每一个行政官差不多总是担负着某些政府职能的，反之，每个公民分别地说来，却并不具有主权的任何职能。还有，国家愈扩大，则它的实际力量也就愈增大，虽然实际力量的增大并不是和领域大小成比例；但是，如果国家仍然是同一个国家，行政官的数目纵然可以任意增加，政府却并不会因此便获得更大的实际力量，因为实际力量就是国家的力量，这两者的尺度永远是相等的。这样，政府的相对力量或活跃程度便会减小，而它的绝对力量或实际力量却并不能增大。

    还可以肯定：负责的人越多，则处理事务就愈慢；由于过分审慎，人们对于时机就会重视不够，就会坐失良机；并且由于反复考虑，人们往往会失掉考虑的结果。

    我刚才论证了，随着行政官的增多，政府也就会松弛下来；并且我在前面也已经论证过，人民的数目愈多则制裁的力量也就应该愈增大。由此可见，行政官对政府的比率应该是和臣民对主权者的比率成反比的；这就是说，国家愈扩大则政府就应该愈紧缩，从而使首领的数目得以随着人民的增多而按比例地减少。

    还有，我这里谈论的只是政府的相对力量，而不是它的正当性。因为，反过来说，行政官的数目越多，则团体的意志也就越接近于公意；但是在一个唯一的行政官之下，则这一团体意志便正如我所说过的，只不过是一个个别的意志而已。这样，人们失之于一方面的，就可以得之于另一方面，而立法者的艺术就正是要善于确定这样的一点：使永远互为反比例的政府的力量与政府的意志，得以结合成为一种最有利于国家的比率。

第三章　政府的分类

    在前一章中我们已考察过了，为什么要按构成政府成员的人数来区分政府的各种不同类别或不同形式；在这一章中还要考察怎样来进行这种分类。

    首先，主权者可以把政府委之于全体人民或者绝大部分的人民，从而使作行政官的公民多于个别的单纯的公民。这种政府形式，我们名之为民主制。

    再则，也可以把政府仅限于少数人的手里，从而使单纯的公民的数目多于行政官，这种形式就称为贵族制。

    最后，还可以把整个政府都集中于一个独一无二的行政官之手，所有其余的人都从他那里取得权力。这第三种形式是最常见的，它就叫做国君制或者皇家政府。

    我们应该指出，所有这几种政府形式，或者至少前两种形式，都是或多或少可以变动的，甚至还有相当大的变动幅度。因为民主制可以包括全体人民，也可以缩小到人民的半数；而贵族制则可以从人民的半数无限制地缩小到极少数的人。即使是王位也可以接受某些划分。斯巴达按它的宪法，是经常有两个王的；而我们也看到在罗马帝国甚至于同时有八个皇帝，但我们并不能说罗马帝国是分裂的。因此，每种政府形式总有某一点是与另一种形式相重叠的；并且我们可以看出，在这仅有的三种名称之下，政府实际上所能包含的各种不同的形式，其为数正如国家所可能有的公民数目是一样地多。

     此外还有：由于同一个政府在某些方面可以再分为若干部分，一部分以某种方式施政而另一部分则以另一种方式施政；于是这三种形式相结合的结果便可以产生出大量的混合形式，其中的每一种都可以由这些简单的形式繁殖出来。

    关于什么是最好的政府形式，在各个时代里，人们曾经有过许多争论，而并没有考虑到它们之中的每一种形式在一定的情况下都可以是最好的，但在另一种情况下又可以是最坏的。

    如果在不同的国家里，最高行政官的人数应该与公民的数目成为反比；那末，一般说来，民主政府就适宜于小国，贵族政府就适宜于中等国家，而君王政府则适宜于大国。这条规律是立刻就可以从原则里得出来的。然而，又怎么样计算那些可能构成例外的许多情况呢？

第四章　论民主制

    制订法律的人要比任何人都更清楚，法律应该怎样执行和怎样解释。因此看来人们所能有的最好的体制，似乎莫过于能把行政权与立法权结合在一起的体制了。但也正是这一点才使得这种政府在某些方面非常不够，因为应该加以区别的东西并没有被区别开来；而且由于君主与主权者既然只是同一个人，所以就只能形成，可以这样说，一种没有政府的政府。

    以制订法律的人来执行法律，并不是好事；而人民共同体把自己的注意力从普遍的观点转移到各别的对象上来，也不是好事。没有什么事是比私人利益对公共事物的影响更加危险的了，政府滥用法律的为害之大远远比不上立法者的腐化，而那正是个人观点之必不可免的后果。这时候，国家在本质上既然起了变化，一切改革就都成为不可能的了。一个从不滥用政府权力的人民，也决不会滥用独立自主；一个经常能治理得很好的人民，是不会需要被人统治的。

    就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有。多数人统治而少数人被统治，那是违反自然的秩序的。我们不能想象人民无休无止地开大会来讨论公共事务；并且我们也很容易看出，人民若是因此而建立起来各种机构，就不会不引起行政形式的改变。

    事实上，我相信可以提出这样一条原则，那就是，只要政府的职能是被许多的执政者所分掌时，则少数人迟早总会掌握最大的权威；仅仅由于处理事务要方便的缘故，他们自然而然就会大权在握。

    此外，这种政府还得要有多少难于结合的条件啊！首先，要有一个很小的国家，使人民很容易集会并使每个公民都能很容易认识所有其他的公民。其次，要有极其淳朴的风尚，以免发生种种繁剧的事务和棘手的争论。然后，要有地位上与财产上的高度平等，否则权利上和权威上的平等便无法长期维持。最后，还要很少有或者根本就没有奢侈，因为奢侈或则是财富的结果，或则是使财富成为必需；它会同时腐蚀富人和穷人的，对于前者是以占有欲来腐蚀，对于后者是以贪婪心来腐蚀；它会把国家出卖给软弱，出卖给虚荣；它会剥

夺掉国家的全体公民，使他们这一些人成为那一些人的奴隶，并使他们全体都成为舆论的奴隶。

    这就是何以有一位著名的作家要把德行当作是共和国的原则了；因为所有上述这一切条件，如果没有德行，就都无法维持。但是，由于这位优秀的天才没有能作出必要的区分，所以他往往不够确切，有时候也不够明晰；而且他也没有看到，主权权威既然到处都是同样的，所以一切体制良好的国家就都应该具有同样的原则，——当然，这多少还要依政府的形式而定。

    还应当补充说：没有别的政府是像民主的政府或者说人民的政府那样地易于发生内战和内乱的了；因为没有任何别的政府是那样强烈地而又那样不断地倾向于改变自己的形式的，也没有任何别的政府是需要以更大的警觉和勇起来维持自己的形式的。正是在这种体制之下，公民就特别应该以力量和恒心来武装自己，并且在自己的一生中天天都应该在自己的内心深处背诵着一位有德的侯爵在波兰议会上所说的话：“ Malo periculosam libertatem quam quietem servituum”（“我愿自由而有危险，但不愿安宁而受奴役”）。

    如果有一种神明的人民，他们便可以用民主制来治理。但那样一种十全十美的政府是不适于人类的。

第五章　论贵族制

    我们在这里有两种截然不同的道德人格，即政府与主权者；因而也就有两种公意，一种是对全体公民而言的，另一种是仅只对行政机构的成员而言的。因此，尽管政府可以随自己的意思规划自己内部的政策，但是除非是以主权者的名义，也就是说除非是以人民本身的名义，政府是决不能号令人民的；这一点必须永远不能忘记。

     最初的社会是以贵族制来治理的。各家族的首领们互相讨论公共事务。年轻人服从着经验的权威，毫不勉强。因此才有了长老、长者、元老、尊长这些名称。北美洲的野蛮人到今天还是这样在治理他们自己的，并且治理得非常之好。

    但是，随着制度所造成的不平等凌驾了自然的不平等，富裕或权力也就比年龄更为人所看重，于是贵族制就变成了选举的。最后，权力随着财产由父子相承，便形成了若干世家，使政府成为世袭的；于是人民就看到有二十岁的元老了。

    从而，便有三种贵族制：即自然的、选举的与世袭的。第一种只适于纯朴的民族；第三种是一切政府之中最坏的一种。第二种则是最好的；它才是严格说来的贵族制。

    第二种贵族制除了具有可以区别两种权力的这一优点而外，并且还具有可以选择自己成员的优点；因为在人民政府中，全体公民生来都是行政官，而贵族制则把行政官只限于少数人，他们只是由于选举才成为行政官。用这种方法，则正直、明智、经验以及其他种种受人重视与尊敬的理由，就恰好成为政治修明的新保证。

    还有，集会也更便于举行，事务也讨论得更好，实行起来也更有秩序、更加迅速；可敬的元老们比起不知名的或者受人轻视的群众来，也更能够维持国家的对外威信。

    总之，最好的而又最自然的秩序，便是让最明智的人来治理群众，只要能确定他们治理群众真是为了群众的利益而不是为了自身的利益。决不应该徒劳无益地增加机构，也不应该用上两万人来做只需挑出一百个人便可以做得更好的事情。但是也必须指出，共同体的利益在这里也就开始更少按照公意的命令来指导公共的力量了；而同时，另一种不可避免的倾向又会从法律夺走一部分执行的力量。

    就其特殊的便利着眼，则一个国家必须不能太小，人民也不能太简单、太率直，以致于法律的执行竟可以由公共的意志直接来决定，就像在一个好的民主制国家里那样。同时，一个民族也必须不能太大，以致因治国而分散的首领们得以在各自的辖区内割据主权，由闹独立开始而终于变成了主人。

    但是，如果说贵族制比起人民政府来不太需要某些德行的话，它却更需要另外一些为它本身所特有的德行，比如富而有节和平而知足；因为彻底的平等在这里似乎是不合时宜的，那是就连在斯巴达也不曾见过的。

    此外，如果这种形式带有一定程度的财富不平等的话，一般说来，那只是为了可以把公共事务的行政托付给那些最能供献出自己全部时间的人，而并非像亚里士多德所提出的那样，是为了要使富有者可以常常占先。反之，更重要的倒是，相反的选择有时候会教导人民认识到，人的优点要比财富更有理由值得重视。

第六章　论国君制

    以上我们一直是把君主作为由法律的力量而结合成的一个道德的与集体的人格并作为国家中行政权力的受托者，来考虑的。现在我们就来考虑这种权力集于一个自然人的、也就是集于一个真实的人的手里；唯有这个人才有权依法来行使这种权力。这就是人们所说的国君或国王。

    其他的行政机构都是由一个集体人格来代表一个个人；唯有这种行政机构则完全与之相反，它是由一个个人来代表一个集体人格的；从而便使得构成为君主的那种精神上的统一，同时也就是一种肉体上的统一；凡是在其他制度之下，法律要以极大的努力才能结合起来的种种能力，在这里都自然而然地结合在一起。

    这样，人民的意志、君主的意志、国家的公共力量和政府的个别力量，就全都响应着同一个动力，机器的全部力量就都操在同一个手里，一切都朝着同一个目标前进；这里决不会有任何相反的运动可以彼此互相抵消，而且人们也不可能想像出任何一种别的体制能够以更少的努力而产生更大的作用。安详地坐在岸边的阿几米德，毫不费力地在引动着一艘浮在水上的大船，在我看来，就很可以象征一位熟练的国君坐在自己的内阁里治理着他的辽阔的国家；他在推动着一切，自己却显得安然不动。

    但是，如果说没有任何别的政府能够具有更多的活力的话，那末也可以说没有任何别的政府，其个别意志是具有更大的势力而且更容易统治其他意志的了。的确，一切都朝着同一个目标迈进；然而这个目标却绝不是公共的福祉。而且就连行政权力本身，也在不断地转化为对国家的一种损害。  

    国王总是想使自己成为绝对的，人们遥遥地在向他们呼吁：作一个绝对的国王的最好的方法，就是使自己受人民爱戴。这条准则是非常之美好的，而且在某些方面甚至于还是非常之真实的。然而不幸，这条准则在宫廷里却受尽了人们的嘲弄。由于受人民的爱戴而得到的权力，无疑地是最大的权力；但它却是不稳定的而又是有条件的，君主们永远也不会以此为满足。就连最好的国王也都想能够为所欲为，却又并不妨碍自己依然是主子。一个政治说教者很可以向国王说，人民的力量就是国王的力量，所以国王的最大利益就在于人民能够繁荣、富庶、力量强大。然而国王很明白这些都不是真话。国王的私人利益首先就在于人民是软弱的、贫困的，并且永远不能够抗拒国王。我承认：假如臣民永远是完全服从的话，那末这时候君主的利益也还是要使人民能够强大有力，为的是这种力量既然归自己所有，也就能够使自己威加四邻。然而由于这种利益仅仅是次要的、从属的，而且这两种假设又是互不相容的；所以十分自然地，君主们就要偏爱那条对于自己是最为直接有利的准则了。这就是撒母耳向希伯来人所强调的；这也是马基雅弗里向我们所确凿证明了的。马基雅弗里自称是在给国王讲课，其实他是在给人民讲大课。马基雅弗里的《君王论》乃是共和党人的教科书。

    我们根据一般的比率已经发现，国君制是仅仅适合于大国的；而且我们就国君制本身来加以考察的结果，也可以发现这一点。公共行政机构的人数愈多，则君主对臣民的比率也就越缩小并且越接近于相等；从而在民主制之下这个比率就等于一，或者说完全相等。但是随着政府的收缩，这一比率也就增大；当政府是操在唯一一个人的手里时，这一比率便达到它的最大限度。这时候就可以发现君主和人民之间的距离太大，而国家也就缺乏联系。为了建立联系，于是便必须有许多中间的级别；就必须有王公、大臣和贵族来充实这些中间的级别。然而这一切完全不适合于一个小国，这一切的等级会毁灭一个小国的。

    但是，如果一个大国要治理得好是很困难的，那末要由唯一的一个人来把它治理得好，就要更加困难得多；人人都知道，由国王指定代理人的时候会产生什么结果的。

    有一种最根本的无可避免的缺点，使得国君制政府永远不如共和制政府，那就是：在后者之中差不多唯有英明能干的人，公共舆论才会把他们提升到首要的职位上来，而他们也会光荣地履行职务的；反之，在国君制之下，走运的人则每每不过是些卑鄙的诽谤者、卑鄙的骗子和卑鄙的阴谋家；使他们能在朝廷里爬上高位的那点小聪明，当他们一旦爬了上去之后，就只能向公众暴露他们的不称职。人民在这种选择方面要比君主会更少犯错误；而且一个真正有才能的人而能出任阁臣的，几乎就像一个傻瓜而能出任共和政府的首脑一样，是同样罕见的事。因此，如果由于某种幸运的机缘，一个天生治国的人物居然在一个几乎被一群矫揉造作的执政者们弄得举国陆沉的国君制里执掌了国政的话，他所发挥的才能一定会使人们大为惊讶；这就会给那个国家开辟一个新

时代。

    要使一个国君制国家能够治理得好，则它的大小或者说它的面积，就必须视统治者的能力而定。征服一个国家要比治理一个国家容易得多。有一根足够长的杠杆，人们只消用一个手指头便能够摇动全世界；可是要担负起全世界来，却非得有赫居里士的肩膀不可了。一个国家无论是多么地小，但对它来说君主几乎总还是太渺小的。反之，如果当真出现了这种极其罕见的情形，国家对于它的首领来说竟然是太小了的话，那时国家也还是治理不好的；因为首领总是追求自己的雄图远略，于是就忘记了人民的利益；而且由于他滥用他那过多的才干而给人民造成的不幸，也并不亚于一个能力有限的君主由于自己缺乏才干而给人民所造成的不幸。可以这样说，一个王国的每一朝每一代都必须根据君主的能力来加以扩张或者收缩；反之，一个元老院的才干则有着比较稳定的尺度，国家于是就可以有经常不变的疆界，而国家的行政也就不会太坏。

    个人专制的政府，其最显著的不便就是缺乏那种连续不断的继承性，而那在其他两种制度之下却构成一种永不间断的联系。一个国王逝世，就需要有另一个国王；选举造成了一种危险的间断期，那是狂风暴雨式的。而且除非公民们能够大公无私、团结一致，——这是那种政府简直不能指望的事，——否则阴谋与舞弊必将插手进来。把国家收买到手的人到头来而不出卖国家，而不从弱者的身上捞回自己以前被强者所敲去的那笔钱，那是难得有的事。在这样的一种行政机构里，迟早一切都会变成为金钱交易，而且人们在国王治下所享受的和平比起空位时期的混乱来还更要坏得多。

    人们都曾经做过些什么事来防止这些弊病呢？人们曾经使王位固定由某些家族来世袭，并且还规定了继承的顺序，以预防国王逝世时的一切纠纷。这就是说，人们既然是以临朝当政的种种不便来代替选举的不便，所以也就是宁愿要表面的太平而不愿意要贤明的行政；他们宁愿冒着由婴儿、怪人或傻瓜来当首领的危险，但不愿意为了选择好国王而发生纠纷。他们却不曾考虑到，在冒着这种两者择一的危险的时候，他们几乎是使一切的机会都不利于自己了。小但尼斯的父亲谴责小但尼斯一桩可耻的行为时说：“我给你做过这种榜样吗？”儿子回答说：“啊，但是你的父亲可不是国王啊。”小但尼斯的这句话是很有道理的。

    一个人上升到可以号令别人的时候，一切就都来竞相剥夺他的正义感和理性了。据说人们曾煞费苦心地要把统治的艺术教给年轻的君主们；但是看来这种教育并没有使他们受益。人们最好还是先着手教给他们以服从的艺术吧！历史上那些出名的最伟大的国王们所受的教养，决不是为了进行统治的。统治乃是那样的一种科学：人们学得太多之后，掌握得就最少，但在只知服从而不知号令的时候，就会收获最多。“Nam utilissimus idem ac brevissimus bonarum malarumque rerum delectus , cogitare quid aut nolueris sub alio principe , aut volueris."（“因为辩别好坏最有效的也是最简捷的方法，就是想一想自己愿意要什么，不愿意要什么，假如作国王的不是自己而是另一个人的话。”）

    这种缺乏连贯性的后果之一，便是皇室政府的变化无常；皇室政府时而规定这种计划，时而规定那种计划，全视统治者的君主或其统治的代理人的性格而定；因此便不能长期有一个固定的目标，也不能有一贯的行动。这种变化多端永远会使得国家动荡不定，从一种准则转到另一种准则，从一种政策转到另一种政策；而在其他的政府之下，则由于君主永远是同一的，这种变化也就不会发生。于是我们便可以看出：一般说来，如果说宫廷中有着更多的阴谋诡计的话，那末在元老院中就有着更多的智慧，而共和国则以更稳定的并且遵循得更好的观点朝着自己的目标前进，绝不会是内阁的一次革命便引起国家中的一次革命；因为一切大臣而且差不多一切国王所共有的准则，就是在一切事情上都采取与他们前任相反的措施。

    根据这种不连贯性，我们还可以解决王权派的政论家们所常有的一种诡辩；那就是，他们不仅以国家政治来比附家政，以君主比附家长，——这种谬误已经是被我们驳斥过了的，——而且还任意地赋予这位行政官以种种他所必需具备的德行，并总是假定君主真的就是他所应当是的那种样子。靠着这种假定，皇室政府就显然要比其他一切政府更为可取，因为它无可辩驳地乃是最强而有力的政府；而且要不是由于缺少一个更能符合公意的团体意志的话，它还会是最好的政府。但是，如果按照柏拉图的说法，天性上的国王本来就是极其罕见的人物；最末天性与幸运两者能汇合在一起而把王冠加在他的头上，那就更该是多么地罕见。而且，如果皇室的教育必然会腐蚀接受这种教育的人的话；那么对于那一系列培养出来就是为了治国的人们，我们还能期望什么呢？因此，把皇室政府与一个好国王的政府混为一谈的，就只好是自欺欺人罢了。为了能看清楚这种政府的本身究竟如何，就必须要考虑到昏庸无道的君主治下的政府；因为这些君主们即位时就是昏庸无道的，否则就是王位使得他们昏庸无道的。

    上述的难点并没有逃过我们的作家们的眼睛，可是他们竟丝毫不感到为难。他们说，补救的方法就只有毫无怨言地服从。据说上帝震怒时便派遣坏国王降世，所以就必须忍受，看作是上天的惩罚。这种言论无疑是有启发性的；但是我怀疑把它放在一本政治著作里，是不是还不如放在神坛上要来得更合适一些。一个医生许下了奇迹，而他的全部本领只不过是劝病人忍耐；我们将会说他什么呢？我们很明白，当我们有了一个坏政府的时候，我们必须忍受它；但问题应该是，怎样才能找到一个好政府。

第七章　论混合政府

    确切说来，根本就没有单一的政府。一个独一无二的首领也必须有下级的行政官；一个人民政府也必须有一个首领。因此，在行政权力的划分上，总会有着由数目较多到数目较少的级差；不同之点就在于，有时候是多数依附于少数，有时候是少数依附于多数。

    有时候，这一划分是相等的；无论其各个组成部分是互相依附的，像英国的政府那样，还是各个部分的权威都是独立的但又是不完备的，像波兰那样。后一种形式是一种坏形式，因为它使政府根本不能有统一性，并使国家缺乏联系。

    哪一种政府更好？是单一的政府呢，还是混合的政府呢？这是政论家们所激烈争论的问题；而对于这个问题，也必须做出像我上面在论各种不同的政府形式时所已经得出的同样的答案。

    单一政府的本身是最好的，就只因为它是单一的。但是当行政权力并不是充分依附于立法权力的时候，也就是说当君主对主权者的比率大于人民对君主的比率时；就必须对政府进行划分以弥补这种比例上的失调了。因为这样一来，政府的各个部分对臣民的权威并没有减少，而它们的划分又使得它们全体都合在一起也不如主权者强而有力。

    人们还可以设立各种居间的行政官以防止这种不便，这些居间的行政官并不妨害政府的完整，而仅仅能起平衡上述两种权力的作用并能维护他们相应的权利。这时候的政府并不是混合的，而是有节制的。

    人们还可以用一些类似的方法来补救与此相反的不便；当政府过于松弛的时候，就可以设立一些委员会使之集中化，这正是一切民主制国家所实行的。在前一种情形下，人们划分政府是为了削弱政府；而在后一种情形下，则是为了加强政府。因为强力的极限与软弱的极限同样地都出现在单一的政府之下，反之，混合的形式则产生适中的力量。

第八章　论没有一种政府形式

适宜于一切国家

    自由并不是任何气候之下的产物，所以也不是任何民族都力所能及的。我们越是思索孟德斯鸠所确立的这条原则，就越会感到其中的真理；人们越是反驳它，就越有机会得到新的证据来肯定它。

    在全世界的一切政府中，公家都是只消费而不生产的。那末，他们所消费的资料从何而来？那就来自其成员的劳动。正是个人的剩余，才提供了公家的所需。由此可见，唯有当人类劳动的收获超过了他们自身的需要时，政治状态才能够存在。

    然而，这种过剩在全世界的各个国家里并不是都一样的。在某些国家里，它是相当大的，但在另一些国家里却微不足道，另有些国家里根本就没有，再有些国家则是负数。这一比率要取决于气候的好坏，土地所需要的劳动种类、物产的性质、居民的力量和他们所必需的消费量的多少，以及这一比率所由以构成的许多其他的类似比率。

    另一方面，各种政府的性质也不一样，它们的胃口也有大有小；而且这些不同还要基于另一条原则，即公共赋税距离它们的来源愈远，则负担就愈重。衡量这种担负，决不能只根据税收的数量，而是要根据税收转回到原纳税人的手里时所必须经历的路程。如果这一流转过程既简捷而又规定得好，那末无论人民纳税是多少，都是无关紧要的；人民总会是富足的，财政状况总会是良好的。反之，无论人民所缴纳的是多么地少；但是，如果连这一点点也永不再回到人民手里的话，那末由于不断的缴纳，人民不久就会枯竭；于是国家就永远不会富足，人民就永远都是贫困的。

    由此可见，人民与政府的距离越扩大，则贡赋也就越沉重；因此，在民主制之下人民负担最轻，在贵族制之下负担较大，在国君制之下就承担着最大的重担了。所以，国君制只适宜于富饶的国家；贵族制只适宜于财富和版图都适中的国家；民主制则适宜于小而贫困的国家。

    事实上，我们越是加以思索，就越会在这里面发现自由国家与国君制国家之间的不同。在前者之中，一切都是用于共同的利益；而在后者之中，则公共力量与个别力量二者是互为倒数的，一个的扩大乃是由于另一个的削弱。归根到底，专制制度之统治臣民并不是为了要使他们幸福，而是要使他们贫愁困苦，以便统治他们。

    在每种气候之下，都有许多自然因素；我们可以根据这些自然因素指出政府的形式，因为政府的形式是受气候的力量所制约的；我们甚至于可以说出它应该具有哪种样子的居民。

   凡是贫瘠不毛的地方，产品的价值抵不上劳动的，就应该任其荒废，或者只由生番来居住。人们劳动的所得刚刚能维持需要的地方，应该是由一些野蛮民族来居住；在那里，一切典章制度都还是不可能的。劳动生产剩余不多的地方，适宜于自由的民族；土地富饶肥沃，劳动少而出产多的地方，则需要以国君制来统治，以便君主的奢侈能消耗掉臣民过多的剩余；因为这种过剩被政府所吸收要比被个人浪费掉好得多。我知道，这里有例外；但是这些例外的本身就证实了这条规律，那就是，它们迟早会产生革命，使得事物又回到自然的

秩序。

    永远应该把一般规律与特殊原因区别开来，特殊原因只能影响到一般规律的效果。纵使整个南方布满了共和国而整个北方布满了专制国，然而由于气候的作用，专制之宜于炎热的国土、野蛮之宜于寒冷的国土、美好的典章制度之宜于温带地区，仍然并不因此而减少其为真理。我也看到人们虽然同意这个原则，但应用起来还是有争论的：人们会说寒冷的国土也有非常肥沃的，南方的国土也有非常贫瘠的。但是这个难题，只有对于那些不从全面的比率来考察事物的人，才真是难题。因为，正如我已经说过的，还必须要计算劳动、力量、消费量等等的比率。

    假设有两块相等的土地，其中一块的产量为五，另一块为十。如果前者的居民消耗量为四，而后者的居民消耗量为九；那么，前者产量的过剩是五分之一，而后者的过剩则为十分之一。两者过剩的比率既然与生产量的比率成为反比，所以生产只等于五的那块土地，其剩余就要比生产等于十的那块土地的剩余多出一倍。

    然而这并不是个产量加倍的问题，并且我也不相信，有任何人竟然把寒冷国土的丰饶程度一般地等同于炎热国土的丰饶程度。可是，姑且让我们假设有这样的相等；如果我们愿意的话，让我们衡量一下英国之于西西里以及波兰之于埃及吧；再往南就是非洲和印度群岛，再往北就什么也没有了。为了使它们的产量相等，在耕作方面就应该有多大的悬殊啊！在西西里，只须松松土罢了；而在英国却须付出多么大的精工细作啊！因此，在必须用更多的人手才能得到同等产量的地方，它的剩余量也就必然会更少。

    除此之外，还应该考虑到同等数量的人在炎热的国土上，其消耗却要少得多。气候要求这里的人们必须节制食欲才能保持健康；欧洲人在这里如果要像在自己家乡里那样生活，一定会死于痢疾和消化不良的。沙尔丹说：“比起亚洲人来，我们简直是食肉兽，是豺狼。有人把波斯人吃得少，归咎于他们对土地耕种不足；而我则相反，我相信他们的国家之所以不那么富于粮食，正是因为居民需要得少。”他接着又说：“如果他们的节食是土地歉收的结果，那就应该只有穷人才吃得少，而不应该所有的人普遍都吃得少；并且在各个省份里，人们也就应该按照土地的丰饶程度而吃得有多有少，却不应该是全王国的人都同样吃得少。波斯人对自己的生活方式非常自豪，他们说只要瞧瞧他们的皮色就可以看出，他们的生活方式比基督教徒的生活方式要优越得多了。的确，波斯人的面色都是匀净的；他们的皮肤是美丽的，又细润、又光泽；反之，他们的属民，那些按照欧洲人的方式而生活的阿美尼亚人的面容，则粗糙而多面刺，并且他们的身裁也是既肥蠢而又笨拙。”

    越是接近赤道，人民生活的所需就越少。他们几乎不吃什么肉类；大米、玉米、高粱、小米和卡萨麸便是他们的日常食品。印度群岛有好几百万人，他们每天的食品还值不上一苏钱。就是在欧洲，我们也看到北方民族与南方民族之间，食欲有显著的差异。一个德国人的一顿晚餐，一个西班牙人可以吃上一星期。在人们比较贪吃的那些国家里，奢侈也就转到食品上面来。在英国，奢侈表现为筵席上的肉食罗列；而在意大利，人们设宴则只是用糖果和鲜花而已。衣着的奢侈也可以表明类似的差异。在季节变化急速而剧烈的气候之下，人们穿着得就更好也更简单；但在人们的穿着只是为了装饰的那种气候之下，人们便力求衣服华丽而不求适用了，衣服本身在这里也就是一种奢侈品。在那不勒斯，你天天都可以看到有许多人在鲍昔里普山上闲逛，只穿着光彩夺目的外衣而没有内衣。就房屋来说，情形也是一样：当人们完全用不着耽心气候会伤害人的时候，他们就一味讲求富丽堂皇。在巴黎、在伦敦，人们要求住得温暖而舒适。但在马德里，人们虽有着精致的客厅，但却没有可以关得上的

窗子；而且他们就在老鼠洞般的屋子里睡觉。

    在炎热的国度里，食物更丰满而多汁，——这是第三种差异，而这种差异是不可能不对第二种差异发生影响的。为什么在意大利，人们要吃那么多的蔬菜？就因为意大利的蔬菜好，营养高，滋味美。在法国，蔬菜都是用水浇灌的，所以毫无营养，因而筵席上也就几乎完全没有把蔬菜当一回事。可是它们并不少占土地，并且至少也得费同样的气力去栽培。这是一条已经确定的经验了，巴巴里的小麦尽管次于法国的小麦，可是能出更多的面粉；而法国的小麦却又比北方的小麦出粉更多。由此可以推论：在从赤道到北极的这个方向上，一般地都可以观察到类似的级差现象。从同等数量的产品之中，所得到的粮食却较少，这岂不是一个显而易见的不利条件吗？

    在所有这些不同的考虑而外，我还要补充另一条考虑，它是从其中引申出来的，并且还可以加强它们。那就是：炎热的国度比寒冷的国度所需要的居民更少，而所能养活的居民却更多；这就产生一种永远有利于专制制度的双重剩余。同样数目的居民所占的地面越广阔，则反叛也就越困难；因为他们无法敏捷地而又秘密地配合一致，而且政府总会很容易揭露反叛的图谋，并切断一切交通的。但是为数众多的人民越是聚集在一起，政府也就越发无法篡夺主权者。首领们在他们的密室之中策划，也正像君主在他的内阁会议中是一样地安全；而且群众集合在广场上，也会像军队集合在营房里一样地迅速。因此一个暴君政府的便利之点，就在于它能在远距离上行动。借助于它所建立的各个支点，它的力量就能像杠杆的力量一样随着长度而增大。相反地，人民的力量则

只有集中起来才能行动；如果分散开来，它就会消灭，正如洒在地面上的火药的作用，只能是星星点点地燃烧罢了。这样，人口最少的国家就最适于暴君制；凶猛的野兽是只能在荒野中称王的。

第九章　论一个好政府的标志

    如果有人要绝对地提问，哪一种才是最好的政府，那他就是提出一个既无法解答而又无从确定的问题了；或者说，——假如我们愿意这样说的话，——各民族的绝对的与相对的地位有多少种可能的结合，也就有多少种最好的答案。

    但是，如果人们要问，根据什么标志才能识别某一个民族治理得是好还是坏；那就是另一回事了，这个事实问题是可以解决的。

    然而，人们却根本没有解决过这个问题，因为每一方都想要按照自己的方式来解决它。臣民们赞许公共的安宁，公民们赞许个人的自由；一方宁愿财产有保障，而另一方则宁愿人身有保障；一方要求最好的政府应该是最严厉的政府，而另一方则主张它是最温和的政府；前者要求惩罚犯罪，而后者则要求预防犯罪；一方认为最好是被四邻所畏惧，而另一方则更愿意被四邻所忽视；一方所满意的是金钱的流转，而另一方则要求人民有面包。纵使人们对于这些以及其他的类似之点都能意见一致，是不是这个问题就能前进一步了呢？道德方面的数量是缺乏精确的尺度的，所以即使人们对于这种标志意见一致了，可是在估价上又如何才能意见一致呢？

    至于我，我总是惊异何以人们竟不认识一种如此之简单的标志，或者说何以人们竟这样没有信心而不肯承认这一点。政治结合的目的是为了什么？就是为了它的成员的生存和繁荣。而他们生存和繁荣的最确切可靠的标志又是什么呢？那就是他们的数目和他们的人口了。因此，就不要到别的地方去寻找这个聚讼纷纭的标志吧！假定一切情况都相等，那么一个不靠外来移民的办法、不靠归化、不靠殖民地的政府，而在它的治下公民人数繁殖和增长得最多的，就确实无疑地是最好的政府。那个在它的治下人民减少而凋零的政府，就是最坏的政府。统计学家们，现在就是你们的事了；就请你们来计算，来衡量，来比较吧。

第十章　论政府的滥用职权

及其蜕化的倾向

    既然个别意志总是不断地在反对公意，因而政府也就继续不停地在努力反对主权。这种努力越加强，则体制就改变得越多；而且这里既然根本没有别的团体意志可以抵抗君主的意志并与之相平衡，因此迟早总有一天君主终于会压倒主权者并毁坏社会条约的。这就是那种内在的、不可避免的弊病之所在，它从政治体一诞生起，就在不休止地趋向于摧毁政治体，就和衰老与死亡最后会摧毁人的身体一样。

    一个政府的蜕化有两条一般的途径，即政府的收缩，或者国家的解体。

    当政府由多数过渡到少数的时候，也就是说，由民主制过渡到贵族制以及由贵族制过渡到王政的时候，政府便会收缩。这本来是政府的天然倾向。假如政府是由少数退回到多数，那末，我们就可以说它是松弛了；然而这一逆转过程是不可能有的。

    事实上，一个政府是绝不会改变形式的，除非是到了它的力量的消耗使得它过于衰微，以致于无法继续保持原状的时候。但是，如果政府在扩张的过程中还要使自己松弛的话，政府的力量就会全部化归乌有，并且它本身也就更难于生存下去。因此，就必须随着政府力量的耗损程度而加以补充和紧缩，否则，这个力量所维系的国家就会沦于毁灭。

    国家解体的情况，可以通过两种方式出现。首先是君主不再按照法律管理国家而篡夺了主权权力。这时就产生了重大的变化；这时就不是政府在收缩，而是国家在收缩了。就是说大的国家解体了，而在大的国家之内就形成了另一个仅只是由政府的成员所构成的国家，这个国家对于其余的人民来说，就只能是他们的主人，是他们的暴君。因而，从政府篡夺了主权的那个时刻起，社会公约就被破坏了；于是每个普通公民就当然地又恢复了他们天然的自由，这

时他们的服从就是被迫的而不是有义务的了。

    当政府的成员们分别地篡夺了那种只能由他们集体加以行使的权力时，也会出现同样的情况；这同样是一种违法，并且还能造成更大的混乱。这时候，可以说是有多少行政官就有多少君主；同时国家的分裂也不亚于政府，它不是灭亡就是改变形式。

    当国家解体的时候，政府的滥用职权——不论它是什么样的滥用职权——就通称为无政府状态。与此有别，民主制则蜕化为群氓制，贵族制则蜕化为寡头制。我还应当补充说，王政就蜕化为暴君制；但是最后这个名词是含糊不清的，需要加以解释。

    在流俗的意义上，一个暴君就是一个不顾正义、不顾法律而用暴力实行统治的国王。但在严谨的意义上，一个暴君则是一个僭据王权但没有权利享有王权的人。希腊人的暴君一词，原意便是如此；凡是其权威不合法的君主，希腊人便称之为暴君，不管他们是好是坏。暴君和篡夺者是两个十足的同义语。

    为了给予不同的事物以不同的名称，我要把王权的篡夺者称为暴君，而把主权权力的篡夺者称为专制主。暴君是一个违背法律干预政权而依照法律实行统治的人；专制主则是一个把自己置于法律本身之上的人。因而暴君可以不是专制主，但专制主则永远都是暴君。

第十一章　论政治体的死亡

    体制最好的政府，其自然的而又不可避免的倾向便是如此。如果斯巴达和罗马都灭亡了，那末，还有什么国家能够希望亘古长存呢？假如我们想要建立一种持久的制度的话，就千万不要梦想使它成为永恒的吧。为了能够成功，就不要去尝试不可能的事，也不要自诩能赋予人类的作品以人类的事物所不允许的坚固性。

    政治体也犹如人体那样，自从它一诞生起就开始在死亡了，它本身之内就包含着使它自己灭亡的原因。但是这两者却都能具有一种或多或少是茁壮的、而又适于使本身在或长或短的时间内得以自保的组织。人体的组织是大自然的作品；国家的组织则是人工的作品。延长自己的生命这件事并不取决于人；但是赋给国家以它所可能具有的最好的组织，从而使它的生命得以尽可能地延长，这件事可就要取决于人了。体制最好的国家也要灭亡的，但比起别的国家来要迟一些，假如没有意外的偶然事件促使它夭折的话。

    政治生命的原则就在于主权的权威。立法权是国家的心脏，行政权则是国家的大脑，大脑指使各个部分运动起来。大脑可能陷于麻痹，而人依然活着。一个人可以麻木不仁地活

着；但是一旦心脏停止了它的机能，则任何动物马上就会死掉。国家的生存绝不是依靠法律，而是依靠立法权。过去的法律虽不能约束现在，然而我们可以把沉默认为是默认，把主权者本来可以废除的法律而并未加以废除看作是主权者在继续肯定法律有效。主权者的一切意图一经宣布，只要他没有撤销，就永远都是他的意图。

   人们何以会那样地尊敬古老的法律？那就正是因为这个缘故了。人们愿意相信，唯有古代的意志的优越性才能把那些法律保存得如此悠久；如果主权者不是在始终不断地承认这些法律有益的话，他早就会千百次地废除它们了。这就是何以在一切体制良好的国家里，法律不但远没有削弱，反而会不断地获得新的力量的原因；古代的前例使得这些法律日益受人尊敬。反之，凡是法律愈古老便愈削弱的地方，那就证明了这里不再有立法权，而国家也就不再有生命了。

第十二章　怎样维持主权权威

    主权者除了立法权力之外便没有任何别的力量，所以只能依靠法律而行动；而法律又只不过是公意的正式表示，所以唯有当人民集合起来的时候，主权者才能行动。有人会说：把人民都集合在一起，这是多么妄想！在今天，这是一种妄想；但是在两千年以前，这却不是一种妄想。那末，难道是人性改变了吗？

    精神事物方面的可能性的界限，并不像我们所想像的那么狭隘。正是我们的弱点、我们的罪过、我们的偏见，把它们给束缚住了。卑鄙的灵魂是绝不会信任伟大的人物的；下贱的奴隶们则带着讥讽的神情在嘲笑着自由这个名词。

    让我们根据已经做出过的事情，来考察可能做得到的事情吧。我不谈古代希腊的共和国；但是在我看来，罗马共和国是一个伟大的国家，罗马城是一个伟大的城市。最后一次的户口统计数字表明，罗马有武装的公民四十万人，而全帝国的最后数字则有公民四百万人以上，还不算属民、外邦人、妇女、儿童和奴隶在内。

    我们不难想像，这个首都及其周围数量庞大的人民要时常集会，该是多么困难！然而罗马人民很少有一连几个星期不集会的，而且甚至还要集会许多次。罗马人民不仅行使主权的权利，而且还行使一部分政府的权利。他们处理某些事务，他们审判某些案件，而且全体罗马人民在公共会场上几乎往往同时既是行政官而又是公民。

    如果追溯一下各民族早期的历史，我们就会发现大部分的古代政府，即使是像马其顿人和法兰克人那样的国君制政府，也都曾有过类似的会议。无论如何，这一无可辩驳的事实本身就回答了一切难题。根据现有来推论可能，我以为这是个好方法。

第十三章　怎样维持主权权威（续）

    集会在一起的人民一旦批准了一套法律，便确定了国家的体制；但这是不够的。他们已经建立了一个永久性的政府，或者是一劳永逸地提供了选择行政官的办法；这也还是不够的。除去意外情况所可能需要的特别集会之外，他们还必须有固定的、按期的、绝对不能取消或延期的集会，从而到了规定的日期人民便能合法地根据法律召开会议，而不需要任何其他形式的召集手续。

    但是，除了这种纯属按期举行的法定集会之外，其他一切的人民集会——即凡不是由负有这种责任的行政官依法定形式所召集的人民集会——就都应该认为是非法的，而且它所决定的一切也都应该认为是无效的；因为召集会议的命令本身就应当是根据法律的。

    至于合法集会次数的多少，则取决于多方面的考虑，在这一点上我们无法作出确切的规定。我们只能一般地说，政府愈是有力量，则主权者就愈应该经常地表现他自己。

    人们会向我说，这对于仅有一个城市的国家可能很好，但是如果国家包括有许多城市，又该怎么办呢？我们是把主权权威分开来呢？还是应当使之集中于一个城市，并使所有其他的城市都隶属于它呢？

    我回答道：我们应该既不用前一种方法，也不用后一种方法。首先，主权权威只有一个；我们分割它，就不可能不毁灭它。其次，一个城市，正如一个国家一样，是不可能合法地隶属于另外一个城市的；因为政治体的本质就在于服从与自由二者的一致，而臣民与主权者这两个名词乃是同一意义的相关语，这两种观念就结合为公民这一名称。

    我还要回答说，把许多城市结合成为一个唯一的城邦，总归是坏事；而且想要进行这种结合时，人们也无法自诩可以避免种种天然的不方便。绝不能以大国的滥用权力为借口来反对主张只要小国的人。然而又怎样才能使小国有足够的力量来抵御大国呢？那就得像往昔希腊的城市抵抗过大王那样，那就得像晚近的荷兰和瑞士曾经抵抗过奥地利王朝那样。

    不过，人们如果不能把国家缩小到恰当的疆界之内的话，那末就还有另一种办法：那就是根本不许有一个首都，而是把政府轮流地设在每个城市里，并在各个城市里一一地召集全国会议。

    使人口平均分布在领土上，使同样的权利普及于各个地方，使到处都享有富足与生命；唯有这样，国家才能成为既是尽可能最强而有力的，而同时又是尽可能治理得最好的国家。请记住：城市的高墙厚壁都只是由乡村房屋的断井颓垣而构成的。每当我看见京城里兴建一座宫殿，我就仿佛看到了这是把整个的国土沦为一片废墟。

第十四章　怎样维持主权权威（续）

    当人民合法地集会而成为主权者共同体的那个时刻，政府的一切权限便告终止；于是行政权也就中断，于是最渺小的公民的身分便和最高级行政官的身分是同样地神圣不可侵犯，因为在被代表的人已经出现的地方就不能再有什么代表了。罗马人民大会里所出现的骚乱，大部分是由于不知道或者忽略了这条规则的缘故。执政官这时候只不过是人民的主席，保民官只不过是单纯的议长，而元老院则毫无地位可言。

    在这种中断的期间，君主要承认、或者应该承认有一个实际的在上者，这对于他来说总是可怕的事；而这种人民的集会，由于它是对政治共同体的一种保护与对政府的一种约束，因而在一切时代里都成为首领们的一种恐惧。于是他们总是不惜用尽种种心机、种种反对、种种刁难与种种诺言，力求抗拒公民的集会。假如公民是贪婪的、懦弱的、畏缩的、爱安逸更有甚于爱自由的话，他们就不能长期抗拒政府这种一再的努力了。反抗的力量就是这样不断地在增长着，而主权权威便终将消逝，于是大部分城邦也就会过早地倾覆与灭亡。

    但是在主权的权威与专断的政府之间，有时候会出现一种中间的力量；这一点就是下面必须要谈到的了。

第十五章　论议员或代表

    一旦公共服务不再成为公民的主要事情，并且公民宁愿掏自己的钱口袋而不愿本人亲身来服务的时候，国家就已经是濒临毁灭了。需要出征作战吗？他们可以出钱雇兵，而自己呆在家里。需要去参加议会吗？他们可以推举议员，而自己呆在家里。由于懒惰与金钱的缘故，他们便终于有了可以奴役自己祖国的军人和可以出卖自己祖国的代表。

    正是由于商业与工艺的扰攘、由于唯利是图、由于柔弱而贪图享受，人身的服务才被转化为金钱。人们拿出来自己的一部分收益，为的是可以更安逸地增加自己的收益。出钱吧，不久你就会得到枷锁的。钱财这个字眼是奴隶的字眼；在城邦里是不知道有这个字眼的。在一个真正自由的国家里，一切都是公民亲手来做，没有任何事情是要用钱的。他们远不是花钱来免除自己的义务，反而是花钱来亲身履行自己的义务。我距离通常的观念委实是太远了；我相信劳役要比租税更不违反自由。

    国家的体制愈良好，则在公民的精神里，公共的事情也就愈重于私人的事情。私人的事情甚至于会大大减少的，因为整个的公共幸福就构成了很大一部分个人幸福，所以很少还有什么是再要个人费心去寻求的了。在一个政绩良好的城邦里，人人都会奔向大会去的；而在一个坏政府之下，就没有一个人愿意朝着那里迈出一步了，因为没有人对于那里所发生的事情感到兴趣，因为人们预料得到公意在那里是不会占优势的，而且最后也因为家务的操心吸引住了人们的一切。好法律会使人制订出更好的法律，坏法律则会导致更坏的法律。只要有人谈到国家大事时说：这和我有什么相干？我们可以料定国家就算完了。

    爱国心的冷却、私人利益的活动、国家的庞大、征服、政府的滥用权力，这些都可以使我们想像到国家议会中人民的议员或代表的来路。他们也就是在某些国家里人们所公然称为的第三等级。这样竟把两个等级的特殊利益摆在了第一位和第二位；而公共利益却只占第三位。

    正如主权是不能转让的，同理，主权也是不能代表的；主权在本质上是由公意所构成的，而意志又是绝不可以代表的；它只能是同一个意志，或者是另一个意志，而绝不能有什么中间的东西。因此人民的议员就不是、也不可能是人民的代表，他们只不过是人民的办事员罢了；他们并不能作出任何肯定的决定。凡是不曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的；那根本就不是法律。英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。    在他们那短促的自由时刻里，他们运用自由的那种办法，也确乎是值得他们丧失自由的。

    代表的观念是近代的产物；它起源于封建政府，起源于那种使人类屈辱并使“人”这个名称丧失尊严的、既罪恶而又荒谬的政府制度。在古代的共和国里，而且甚至于在古代的君主国里，人民是从不曾有过代表的，他们并不知道有这样一个名词。在罗马，保民官是如此之神圣，人们甚至于从不曾想像过他们会篡夺人民的职能，而且他们在那样广大的人群之中也从来不曾试图对于自己作为首领的地位来一次全民投票；——这一点是非常之独特的。可是，根据革拉古时代所发生的情况，即有一部分公民竟从屋顶上进行投票，便可以判断人多数众有时候会造成怎样的麻烦了。

    在权利与自由就是一切的地方，不方便是不算一回事的。这些明智的人民会以恰当的措施来安排一切，他们会让他们的役吏去做保民官所不敢做的事；因为他们无须害怕他们的役吏会想要代表他们。

    然而，为了说明保民官有时候是怎样代表人民的，我们只须设想一下政府是怎样代表主权者的就够了。法律既然只不过是公意的宣告，所以十分显然，在立法权力上人民是不能被代表的；但是在行政权力上，则人民是可以并且应该被代表的，因为行政权力不外是把力量运用在法律上而已。从这一点便可以看出，在仔细加以考察之后，人们就会发现很少有几个民族是有法律的。无论如何，我们可以肯定，保民官既不具有任何部分的行政权力，所以永远不能以其职务上的权利来代表罗马人民，除非是他篡夺了元老院的权利。

    在希腊人那里，凡是人民所需要做的事情，都由人民自己来做；他们不断地在广场上集会。他们生活在温和的气候里，他们绝不贪求；奴隶们在做他们的劳动；他们的大事只是自己的自由。可是如今既已不再有这种同样的便利，又怎么还能保持同样的权利呢？你们那种更严酷的气候使得你们有着更多的需要，公共会场一年之内有六个月是无法驻足的，你们的含混不清的言语不可能在露天场上被人听清楚；你们关心自己的收入远甚于自己的自由，而你们害怕被人奴役也远不如害怕贫困。

    什么！难道自由唯有依靠奴役才能维持吗？也许是的。是两个极端相互接触了。凡是自然界中根本就不存在的事物都会有其不便，而文明社会比起其他一切来就更加如此。的确是有这种不幸的情况，在这种情况下，人们不以别人的自由为代价便不能保持自己的自由，而且若不是奴隶极端地作奴隶，公民便不能完全自由。斯巴达的情况就是如此。至于你们这些近代的人民，你们是根本没有奴隶的，然而你们自己就是奴隶；你们以你们自己的自由偿付了他们的自由。你们曾大事夸耀你们的这种偏好，然而我发现其中却是怯懦更多于人道。

    所有这一切，我的意思绝不是说非有奴隶不可，更不是说奴役权是合法的，因为我已经证明了恰好与此相反。这里我只是说明，何以自以为是自由的近代人民竟要有代表以及何以古代的人民竟没有代表的原因。不管怎么样，只要一个民族举出了自己的代表，他们就不再是自由的了；他们就不复存在了。  

    仔细考察了一切之后，我认为除非是城邦非常之小，否则，主权者今后便不可能在我们中间继续行使他自己的权利。但是，如果城邦是非常之小的话，它不会被人征服吗？不会的！下面我就要说明，人们怎样能够把一个大民族的对外力量与一个小国的简便的制度和良好的秩序结合在一起。

第十六章　论政府的创制

绝不是一项契约

    立法权一旦确立之后，就必须同样地确立行政权；因为行政权只能由个别的行为来运用，而并不属于立法权的本质，所以它很自然地是与立法权相分离的。主权者，作为主权者来考虑，假如可能具有行政权的话；那末，权利与事实就会混淆不清，以致于人们再也弄不清楚什么是法律，什么不是法律了。于是这种变了质的政治体就会很快地成为暴力的战利品，虽然政治体原是为了反对暴力而创立的。

    全体公民既然根据社会契约是人人平等的，所以全体就可以规定什么是全体所应该做的事，同时又没有一个人有权利要求别人去做他自己所不做的事。这是使政治体得以生存与活动所必不可少的权利；主权者在创立政府时所赋予君主的，就正好是这种权利。

    有很多人认为，创设政府的行为乃是人民与他们给自己所加上的首领之间的一项契约；由于这一契约，人们便规定了双方间的条件，即一方有发号施令的义务，而另一方有服从的义务。但我确信，人们将会承认这是一种奇怪的缔约方式。让我们且看这种见解是不是站得住吧。

    首先，最高无上的权威是不能加以改动的，正如它是不能转让的一样；限制它也就是摧毁它。说主权者给自己加上一个在上者，这种说法乃是荒谬的、自相矛盾的；自己使自己负有服从一个主人的义务，那就是使自己又恢复了完全的自由。

    再者，显而易见，这种人民与某某人之间的契约乃是一件个别的行为。由此可见，这一契约既不能是法律，也不能是主权的行为，因而它也就是不合法的。

    还可以看出，缔约者双方相对间都只处于唯一的自然法之下，而彼此之间的相互协定又没有任何保证；这就在各个方面全都是与政治状态相违背的。手里掌握权力的人既然永远都是执行契约的主人，这就无异是以契约这个名称加之于这样的一种行为，即一个人向另一个人说：“我把我的全部所有都给你，条件是随便你愿意还给我多少都可以。”

    一个国家中只能有一个契约，那就是结合的契约；而这个契约本身就排斥了其他一切契约。我们无法想像任何另一个公共契约是不会破坏最初的契约的。

第十七章　论政府的创制

    然则，应该以怎样的观念来理解创制一个政府的这一行为呢？我首先要指出，这种行为乃是一种复合的行为，或者说，是由其他的两种行为所构成的，亦即法律的确立与法律的执行。

    由于前一种行为，主权者便规定，要有一个政府共同体按照这样或那样的形式建立起来；很显然，这种行为就是一项法律。

    由于后一种行为，人民便任命首领来负责管理已经确立的政府。但是这一任命只是一种个别行为，所以它并不是另一项法律，而仅仅是前一项法律的后果，是政府的一种职能。

    困难就在于理解，在政府出现之前，人们何以能够有一种政府的行为；而人民既然只能是主权者或者是臣民，在某种情况之下，又何以能够成为君主或者行政官。

    也正是在这里才能够发现政治体的最可惊异的性质之一，它就由于这一性质而调和了外表上互相矛盾的活动。因为这一点是由于主权猝然间转化为民主制而告完成的；从而，并没有任何显明可见的变化而仅只是由于全体对全体的另一种新关系，公民就变成了行政官，于是也就由普遍的行为过渡到个别的行为，由法律过渡到执行。

    这种关系上的转变决不是一种思辩上的玄虚，而是有着实践上的例证的；在英国国会里，天天都发生着这种事情。英国国会的下院，在某种情形下，为了能更好地讨论事务，就转变为全院委员会；前一瞬间它还是主权的庙堂，这时就变成了单纯的委员会机构。因此之故，它随后便须向作为下院的它自己本身，提出有关它在全院委员会上所作出的规划的报告；并且在另外一种名义之下，又重新来讨论它自己在前一种名义下所已经决定了的东西。

    这就是民主政府所固有的便利，它在事实上仅只由于公意的一次简单的行为就可以确立。从此之后，这个临时的政府或者是继续当权，——如果这就是它所采取的形式的话，——或者是以主权者的名义而确立一个由法律所规定的

政府；这样，一切就都是按规矩来的。此外，就不可能有任何别的合法的方式可以创制政府，而又不致放弃我们以上所奠定的原则。

第十八章　防止政府篡权的方法

    从以上的阐述中，就可以得出与第十六章一致的结论：即，创制政府的行为绝不是一项契约，而只是一项法律；行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。对于这些官吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题；而且在承担国家所赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利。

    因此，当人民创制一个世袭政府的时候，无论是一个家族世袭的国君制也好，抑或是某一等级公民世袭的贵族制也好，人民所采取的行动绝不是任何协定，——那只是人民所赋予行政机构的一种临时的形式，直到人民愿意另行加以规定时为止。

    诚然，这种改变总是很危险的；所以，除非是政府已经变得与公共福利不能相容，否则就千万不要触动已经确立的政府。然而这种考虑只是一种政治的准则，而绝不是权利的规定；并且国家也无需把政治权威交给它的首领们，正如同无需把军事权威交给它的将领们一样。

    同样真确的是，在这类情况之下，人们不会有那么多的小心谨慎来遵守各种必要的形式，以便把正常的、合法的行为与叛乱的骚动区别开来，把全体人民的意志与派系的叫嚣区别开来。尤其是在这里，对于可厌的情况又不得不给予在最严格的权利之下人们所不能加以拒绝的东西；而且也正是从这种义务中，君主才得到了极大的方便，可以不顾人民而保持自己的权力，人们还不能说他是篡夺了权力。因为君主表面上似乎只不过是在行使自己的权利时，非常容易把它们扩大，并以公共的安全为借口来禁止那些旨在重建良好秩序的集会；从而他便可以利用一种不容打破的沉默，或者是利用他所制造的不正常的状态，来假定那些因恐惧而缄默的人都是表态在拥护他，并且对那些敢于讲话的人进行惩罚。十人会议就是这样的；起初他们当选的任期是一年，嗣后又延

长一年，终于便不再允许人民大会集会，以期永世保持他们的权力。世界上的一切政府，一旦假之以公共力量之后，迟早都是用这种简便的方法来篡夺主权权威的。

    我在前面所谈过的定期集会，是适用于防止或者推延这种不幸的，尤其是当这种集会并不需要正式召集手续的时候。因为这时候君主若是加以阻止，便不能不公开宣告自己是法律的破坏者和国家的公敌了。

    这种只能是以维护社会条约为目的的集会，永远应该是以两个提案而告开始；这两个提案绝不能取消，并且要分别地进行表决。

    第一个是：“主权者愿意保存现有的政府形式吗？”

    第二个是：“人民愿意让那些目前实际在担负行政责任的

人们继续当政吗？”

    我这里所假设的乃是我认为已经证明过了的东西，那就是：在国家之中，并没有任何根本法是不能予以废除的，即使是社会公约也不例外；因为如果全体公民集合起来一致同意破坏这个公约的话，那末我们就不能怀疑这个公约之被破坏乃是非常合法的。格老秀斯甚至于认为每个人都可以退出自己原是其中的一个成员的国家，并且在离开国土时就重新获得了自己天然的自由和自己的财富。如果说集合在一起的全体公民竟不能做他们每个人分别开来所能做的

事，那就未免太荒谬了。

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