中国传统行政法制文化研究导论
本文为教育部哲学社会科学重大攻关项目“中国传统法律文化研究”之子课题《中国传统行政法制文化》一书的导论部分。
作者：范忠信
关键词：行政法制；中国传统行政法；行政法律文化
来源：《河南省政法管理干部学院学报》2008年第2期。
引言
中国传统法律文化是一个迥异于西方法律文化的文化体系。这一文化体系建立在与西方不同的自然环境和社会生活之上，有着不同的观念基础和构成形态。近代向西方学习以来，我们习惯于以西方法的眼光去解读中国法律传统，以西方的法律概念体系和逻辑思路去阐释中国古代法制，常常产生许多重大误解；关于中国古代行政法律制度的认识就是我们通常发生误解最多之处。中国古代的某些制度和思想，与西方的某些制度和思想，表面上相似或等同，实际上常常风马牛不相及。中国和西方，互以本民族的眼光看待对方的常见事物时，常常有井蛙语海、夏虫语冰之感。因此，我们有必要重新找到解读中国政治法律传统特别是行政法律传统的概念体系和逻辑思路，要找到一套符合中国法律文化内在特质的解读或阐释语言符号体系。
要找到这样一套阐释语言符号体系断非易事。中国政治法律传统自身的语言或符号体系，如“德”、“礼”、“政”、“刑”、“纲常”、“伦常”、“礼法”、“德法”、“刑典”、“律例”之类，是完全内在自足的意义整体。如果继续用这些语言符号去解释中国古代的制度和思想，等于同语反复，没有意义，又无法跟西方沟通。要跟现代学术沟通，就必须使用现代学术公认的语言符号系统，而这一套系统又来自欧美，来自一种异己的文化传统；用外来文化传统中的语言符号体系解读我们的法律传统，又常有隔靴搔痒、盲人摸象之感，有曲解或误读之危险。而舍弃这一套西来语言符号，又再也没有凌驾于中西之上的、为双方共同接受的第三套语言符号系统可用。这就是我们讨论中国法律传统特别是行政法律传统时遇到的最大尴尬。
这不仅仅是本书的尴尬，也是近代以来整个中国学术的共同尴尬，是我们无法回避的尴尬。我们所能做的是，在使用外来语言符号系统的同时，尽量不要有意无意掩饰了中西之间的典型差异。
本书不避尴尬，试图用现代法律文化语言符号系统来整理、复述、解读、阐释中国传统行政法律文化。
一、中国传统的“行政”与“行政法制”
中国传统的“行政”，与西方的administration或executive大不相同。西人是从国家权力的划分及不同机关分别行使国家部分权力的角度使用“行政”概念的；中国则不然。
要理解中国历史上的所谓“行政”概念，关键要把握其三重含义。第一，“行政”就是执掌权柄；第二，行政就是把君主的旨意(政令)推行于百姓；第三，行政就是“为民父母”护育人民。这种意义上的行政，实际上包含中国古代国家机器的全部活动，特别是以百姓为直接对象的活动。
中国传统用语中的“政”，有多重含义；因此“行政”相应也有多重含义。
“政”第一种含义是表示权力，故行政表示执掌权力。《史记·夏本纪》：“于是帝尧乃求人，更得舜。舜登用，摄行天子之政。”《史记·周本纪》：“周公摄行政当国”，“周公行政二年”，“召公、周公二相行政，号曰共和”。这里的“政”，就是国家最高权力或国柄，这大概就是“政”的最初含义。于是“行政”，就是行使最高权力或执掌国柄。孔子云：“天下有道，则政不在大夫”[1]，意思是权力必须掌握在天子手里。
“政”的第二种含义是表示政令，故“行政”表示推行政令。“政”的外化形式为政令或法令，于是“政”又被视为“命令”或“法令”的同义语。孔子云：“导之以政，齐之以刑，民免而无耻。”[2]此处的“政”，就是政令、法令。儒家的政治理想是“礼乐征伐自天子出”[3]，“非天子不议礼、不制度、不考文”[4]。“礼乐征伐”就是政令或法令。因此，“行政”就是执行政令或法令。《管子·宙合》：“言君之所出令无妄也，而无所不顺，顺而令行政成。”《管子·正》：“立常行政，能服信乎？”《大戴礼记·小辨》：“制礼以行政。”唐人韩愈云：“君者，出令者也；臣者，行君之令而致之于民者也。”[5]这都展示了早期的“行政”概念。这里的“令”，也是“政”。都是讲执行政令。
“政”的第三种含义是表示“国政”或“政治”。《礼记·礼运》：“政不正则君位危”，《中庸》：“文武之政，布在方策。其人存，则其政举；其人亡，则其政息。人道敏政，地道敏树。夫政也者，蒲卢也。故为政在人”。这里的“政”是指国家公共事务；“行政”则是指进行国家公共事务。
“政”的第四种含义是表示“征伐”。《逸周书·作雒》：“二年，又作师旅，临卫政殷，殷大震溃。”刘勰《文心雕龙·时序》：“方是时也，韩魏力政，燕赵任权。”这里“政”指“征伐”或战争。
“政”的第五种含义是“征税役”。《周礼·地官·均人》：“均人掌均地政。”《孟子·尽心下》：“无政事则财用不足。”《荀子·王制》：“相地而衰政。”《礼记·王制》：“八十者一子不从政。”这里的“政”都有“征税”或“征役”的意思。
不过，后两种意义时的“政”应该读作“征”(第一声)，几乎没有见到将其与“行”字相连曰“行政”的例子。不过，理论上讲，把“政”(征)与“行”(推行、进行)连称的可能是存在的，这种意义上的“行政”应该是中国古代“行政”的特定含义之一。
这五重含义，都是从“行政”的表面特征及事实内容而言的。
还有从政治道德或伦理意义言“行政”的。《孟子·梁惠王上》：“为民父母行政，而至于率兽食人，恶在其为民父母也？”这是讲“为民父母”应该是“行政”的本质。
本书正是从上述所有意义上理解“行政”，也在这样的意义上理解中国传统的行政法制——所有有关这样的“行政”的法律制度，都是本书所说的行政法制。也就是说，我们是从中国古代特有的语义来理解中国历史上的“行政”和“行政法制”，不是从西方人的权力分立与制衡中的“行政权”的意义上理解，也不是从“宪政”下的“依法行政”的涵义上理解“行政”和“行政法制”。事实上讲，西方这种意义上的“行政”和“行政法制”，在中国古代是不存在的。
这是本书必须开宗明义特别强调的一点。
本书书名之所以要标明“行政法制文化”，是因为我们在文中要研究的不仅仅是制度，而且要研究以法律制度为中心的那个文化体系，故干脆叫“行政法制文化”。什么是“行政法制文化”？一切与行政法制直接相关的文化现象，都可以称之为行政法制文化。
二、中国行政法制文化与中国法律传统
中国法律传统，作为一个法律文化整体，其内部应该是有各种逻辑构成部分的。西方人惯于将一个法律体系或文化传统分为宪法、民法、刑法、诉讼法、行政法等部门或分支，或者在民事法内部又划分人法、物法、诉讼法或总则、物权、债、亲属、继承等逻辑构成部分，中国古代似乎没有这样的部门或分支划分。那么，怎样才能发现中国传统法律文化内部实际上存在的逻辑结构体系或有机构成的划分，也就是发现中国传统法律文化的内部构成机理，这是非常困难的事。因为这一困难，所以我们要把中国古代法制文化体系分成民事法、刑事法、诉讼法、行政法、经济法等的各个分支体系是不很恰当的。但是，为了与世界学术沟通，为了与现代学术沟通，我们又只好大致按照这样的部门法思路来解说中国法律传统。
中国法律传统没有西方由不同部门法共同构成的逻辑体系，但是有自己的内在逻辑体系或有机构成体系。这一体系，有自己特有的灵魂，有自己特定的内在互补自足的构成体系。
中国传统的社会秩序的灵魂，就是“圣贤教化愚民”。一切法制都是本于这一精神而形成的。“天”被假定为至善至美的无上权威，“天子”是上天化民的使者，是圣贤的总代表。所有圣贤辅佐天子治国抚民，一切官吏应该是由圣贤来担任的。国家的一切政治，是“为民父母行政”。为了建构这一秩序，中国的传统法制，在上注重选官治官，尽力保证官吏队伍道德合格、堪为百姓表率，保证其有资格教化人民；对下注重教民治民，德刑并用，恩威并济，文武兼施。一切暴力手段归根结底是为教化百姓服务。这就是作为动词的“文化”的含义，就是为了使人民在温饱之外还获得“人之所以为人”的礼义感召和升华。此为对华夏地域内部而言。对外注重华夷之辨，注重教化施行的边界，不强行在华夏文明传统区域外“用夏变夷”，但也不允许“用夷变夏”。一切礼乐制度的最终目标是建成温良恭俭让的礼乐融融的和谐社会。
在这样的理念指导下形成的中国法律文化体系中，实际上包含以下几个分支体系：
一是关于巩固天子权威的制度体系；
二是关于选任优秀官吏的制度体系；
三是关于监督官吏廉政的制度体系；
四是关于国家财富资源配置的制度体系；
五是关于国家公益工程建设问题的制度体系；
六是关于人民身份管理及赋役责任的制度体系；
七是关于教化人民及治安控制的制度体系；
八是关于处理国家与四夷关系的制度体系。
这八个分支制度体系的内容并不是各自完全独立的，而是互相有交叉的。这个体系，显然是不能用西方的部门法体系来比拟的。这样一个体系，正是一个以“
在中国这样一个由八大部分组成的法律文化体系中，似乎没有叫做相当于西方“行政法制”的分支体系。但是，我们如果用中国历史上特定意义的“行政”概念来解说，或者说用中国文化中特有的“行政”观念来观察，就会发现一个中国特有意义上的“行政法制”体系。进一步，我们也大致可以总结出中国历史上特有的行政法制文化体系。
中国行政法制文化体系是一个什么样的体系呢？这样一个体系，显然要把西方的部门法概念和中国古代的“行政”概念结合起来，才有可能描述。光用二者之一作为标准是无法描述清楚的。
三、中国传统行政法制的内在逻辑体系
中国传统的行政法制进而行政法制文化，有着一个自在的逻辑体系，潜存于这一文化整体之中。对这一逻辑体系的描述，需要借助一些取自中国传统文化语汇又根据现代政治法律术语加以适当变通的概念体系。
(一)家天下的“君治”为中国行政法制文化逻辑体系的逻辑起点
中国传统行政法制文化的逻辑体系，有一个基本的逻辑起点，就是“君治”。“君治”不能简单地理解为西方政治学意义上的“君主政体”、“君主专制”，应该根据中国文化作特定的理解。这个特定理解，有以下几方面的含义必须注意。
第一，君主代上天为治，奉天命天意为治。汉人董仲舒说：“唯天子受命于天，天下受命于天子”[6]，“受命之君，天意之所予也”[7]，“王者，天之子也。天以天下予尧舜，尧舜受命于天而王天下”[8]，“王者承天意以从事”[9]，都是这个意思。
第二，君主职位为人民利益而设。《慎子·威德》：“古者立天子而贵之者，非以利一人也。……故立天子以为天下，非立天下以为天子也。立君以为国，非立
第三，君主为天下人民的父母，为“民主”，应爱民如子，哺育万民。《尚书·多方》：“天惟时求民主……代夏作民主。”《尚书·洪范》：“天子作民父母，以为天下王。”《尚书·康诰》说君主对人民应该“若保赤子”。董仲舒说：“天子父母事天，而子孙畜万民。”[10]所谓“民主”，就是人民的主人，人民的父母；上天把天下人民托付给了真命天子，他应像父母养育子女一样“哺乳”人民，为人民谋幸福。
第四，只有圣人才
第五，君主靠官吏系统治理国家。《墨子·尚同上》：“天子立，以其力为未足，又选择天下之贤可者，立以为三公、诸侯、正长”。《尚同下》：“是故古者天子之立三公诸侯卿之宰乡长
第六，君主靠礼义法度治天下国家，礼义法度是君臣民共同的准则。《管子·七臣七主》说：“法令者，君臣所共立也。”《管子·任法》：“君臣上下贵贱皆从法。”汉人张释之云：“法者，天子所与天下公共也。”[11]唐太宗说：“法者，非朕一人之法，乃天下之法。”[12]
理解了中国古代“君治”的这六重意义，我们才能开始讨论中国古代行政法制文化的逻辑体系。就是说，这五者合一意义上的“君治”的落实、施行和保障，是一切行政法制文化(尤其是其中的制度)的设计起点。
这六者合起来，就是“家天下”的“君治”。这个“家天下”有正负两方面的含义。从负面讲，是“天下为家”、“天下为私”或是以天下国家为自己家族打拼出来的“产业”，以其为“汤沐邑”并在其中不断“开销”、“花息”。刘邦在他父亲面前的夸耀之语“某之业所就孰与仲多”[13]正是其代表。从正面讲，“以天下为一家，以中国为一人”[14]，“天子为民父母”，“天子……子孙畜万民”，要天子像父母一样哺养人民，保护人民，教导人民，像父母对孩子一样尽心尽力为孩子谋幸福，这是一种何等崇高的理想。
当然，有人可以说，这六者只是在谈理想的“君治”，是关于设计正当合理的“君治”体制的建议，并不一定是现实的“君治”体制；这是真的，我们不能否认。但是我们不要忘了，任何时代任何国家的制度，都是本于一定的理想设计出来并本于一定理想推动其完善的。没有完全公开地本着赤裸裸的君主个人或家族私利来设计制度或谈制度建设的。如果说有负面“家天下”的实际结果，那也不是制度设计追求的结果，而是冠冕堂皇的制度实施变异(异化)的结果，或者至少是公开设计的制度力图加以掩饰的东西。这是任何时代任何民族任何国家的法制背后都一样的，我们不能仅仅凭这种异化或内在实质谈古代中外的行政法制文化；如果那样谈就没有谈的必要了，因为各国各代都一样。
我们看到，从这样的“君治”的逻辑起点处出发，我们会得出三个结论：其一，“君治”就是国家的公共政治，就是人民的公益所在；其二，“君治”的落实要靠一个庞大的官僚辅助系统，不然就落空了；其三，“君治”要靠一整套法制去规范和保障；法制的主要任务是落实公益和制止恶行，包括控制人民和监督官吏。
(二)“佐君父为治”为中国行政法制文化逻辑体系的基本设计目标
“佐君父为治”既是中国传统官僚体系的基本使命，也是中国传统法律体系的基本使命。官僚体系，是为了“君治”从“人手”即力量上得以落实，让文武百官作为“天子股肱”、天子耳目，使天子真的变得三头六臂、千手观音，无所不能、无所不为；法律制度，是为了从“规矩”上让“君治”得以落实，使其有章法、条理、保障，使其不至于淆乱而走向反面。
简单地说，“佐君父为治”，就是实施国家政治，靠的是两者：一是人，二是法。有人无法，政治活动无规则，政治必乱；有法无人，空有美意，不能及于人民，还是落空。
所以，中国传统的行政法制文化的设计目标就是两个方面：一方面，为了保障“君治”实现，必须设计出良好的官吏管理制度，以保障官吏贤能廉洁；另一方面，为了保障“君治”实现，必须设计出良好的其他法律制度，使良好政治及于人民，造福人民。
(三)“政”、“行”、“督”、“受”四者关系及中国行政法制逻辑体系的基本架构
中国传统“行政法制文化”，我们如果想勾画出一个基本逻辑结构体系的话，必须先明确中国传统行政的四个基本概念。
“政”是第一个基本概念，其含义就是前面讲到的五重含义，不过最重要的是“权柄”、“政治”、“政令”三者。在我们讨论中国传统行政法制及其文化体系时，我们实际上是在这三重意义合一的基础上使用“政”这个词的。所谓“行政”，就是“执掌权柄”、“执行政令”、“实行政治”三个意思的合一。
“行”是第二个基本概念，其含义是“执行”、“施行”、“实行”、“推行”。既指行为动作，如“为民父母行政”；又指行为结果，如“令行政成”、“令行禁止”，但最主要的还是指动作过程。中国传统的行政法制文化，就是要在“行”这个动作的规范完善(以避免坏的结果)上做文章。
“督”是第三个基本概念，其含义是“监督”、“督责”、“督察”。其含义最早光大于法家，法家的“督责术”(“循名责实”)赋予这一概念基本内涵。“督”，是相对于“行”而言的，是对“行政”的监督，是为了督促“行”，防止“乱”，实现“政”。“督”归根结底还是“行”。
“受”是第四个基本概念，其含义是“承受”、“接受”、“受惠”。这是就人民的角色地位而言的。理论上讲，人民应是国家所“行”之“政”的承受者、受益者，“政”化为人民利益，才算“行”了，才算“治”了；如果害民，就是“乱政”、“苛政”。人民在受政中要尽义务(赋役)报答
明白了这四个基本概念，我们就可以把中国古代的行政法制文化勾画出一个基本逻辑结构图来。
对于这一个逻辑体系，我们可以作简单的理解，不要人为地复杂化。
这个结构图所显示的，是广义上的中国传统行政法制。在这一体系，必须用中国传统的思路去理解。
纵向来看，首先是“君——臣——民”三个层次，是一个自上而下的“出政——行政/督政——受政”的系统。
从横向看，在每一个层次中，都有两个构成方面
在“君”(包括相职)的层级，主要使命是“出政”，有君主出令、相权辅政两个方面，相当于现代社会讲立法和决策。理论上讲，立法和决策权最
在“臣”的层级(指相职以外的臣)，其主要使命是“行政”，就是把君主的政令推行到人民那里。在这一层级，大致分为行政、督政两个方面。这两个方面的划分，只是大约而言，在古代并无明确的界限，“督政”的目的还是为了“行政”。督政官员直接凌驾于原行政官吏执行行政事务，中央派出督政机构逐渐演变为地方行政机构，这是古代中国的一般规律。
在“民”的层级，其“本分”只是“受政”，本无所谓“行政”可言。人民只是“行政”的对象而已，用今天行政法的术语，叫“行政相对人”。但是，我们要注意到，人民受政，不仅仅是“受”而已。作为“受益”的回报，必须“完粮纳税”；如果感到受害，还可以依法律或惯例救济(申诉、控告)。并且，我们还应注意到，国家还经常借助人民监督官吏(如明代的“捉拿犯官赴京”的制度)，所以人民不是完全被动的接受者。
(四)中国传统行政法制的基本构成
中国传统行政法制的基本构成，可以从“出政制度”、“行政制度”和“督政制度”、“救济制度”三个大的方面来勾画
出政制度，就是国家立法和中央决策制度。这一制度是一个体系，
行政制度，就是国家政令推行制度。包括中央行政机构组成制度、地方行政机构组成制度，中央和地方政令推行制度、军事行政机构及军事行政制度。
督政制度，就是国家官吏管理和监督制度、国家公务督办和纠错制度。包括国家监察机构组织制度及官吏监察制度，国家公职人员选拔考核监督制度。
救济制度，就是人民在遭遇国家官吏侵害或国家行政造成的损害时，以什么途径或手续进行救济以恢复或保障利益的相关制度。这一类制度，在中国古代内容不多，且都是附在其他种类的制度之中，基本没有构成什么体系。
这个构成体系，用今天的行政法学的眼光看，是不太好概括或划分的。
四、《中国传统行政法制文化研究》的基本思路
按照中国古代实际存在的“出政——行政/督政——受政”制度体系的划分思路，我们在本卷里本欲按照出政、行政、督政、受政四编来写。但是，仔细思索，我们发现这样的写作思路是不妥当的：第一，“出政”不属我们今日所谓“行政”范畴，“受政”更不是“行政”范畴，通常亦无制度可言。第二，这样的写作思路，无法与现代行政法学的认识模式沟通。所以，我们必须谋求一条比较好的写作思路。
我们要对中国传统的“行政”法律制度体系及相关文化进行全面梳理，当然必须借鉴过去的关于中国政治制度史、中国行政制度史、中国行政法制史的著作的写作思路。
(一)过去有关著作的写作思路或叙述框架
过去的中国政治制度史、中国行政制度史、中国行政法制史著作，有一些基本的写作思路或编写体系我们可以借鉴。
1.关于中国政治制度史的叙述思路。
我手里拥有的几本《中国政治制度史》，对我的写作思路有一定的借鉴。第一是
2.中国行政制度史的叙述思路。
关于中国行政制度史，近代以来直接通史性专题论著较少，大致有：
3.中国行政法制史的叙述思路。
关于中国行政法制史的著作，所见更少。我目前所知的有张晋藩、李铁《中国行政法史》(中国政法大学出版社1991年版)，王士伟《中国行政法史》(陕西人民出版社1993年版)，蒲坚《中国古代行政立法》(北京大学出版社1990年版)。
(二)叙述和讨论思路及基本框架
确定本书的叙述和讨论思路，有两个方面考虑。
一方面必须考虑到中国古代特有的“行政”及其法律文化的内在理念、机理，必须以此为基础。就是说，要以“君主——臣僚——人民”的社会层级机理以及“出政制度——行政/督政制度——受政制度”的机理来考察叙述分析中国传统的行政法制。
另一方面，又必须考虑到现代法学所理解的行政制度、行政法制的基本所指。也就是说，要让大家知道中国古代的行政法律制度内容的主要部分各自大致相当于现代行政法学所研讨的哪一个部分，或者说至少是针对现代行政法学的哪方面问题而言。这一点如果不解决，我们的讨论就只能“以其昏昏，使人昏昏”，就没有现代意义了。
关于现代行政法学的体系，各家各派学者的主张不同
罗豪才、应松年《行政法学》(中国政法大学出版社1989年版)认为，行政法可以分为三大类：有关行政组织的规范，有关行政行为的规范，对行政进行监督的规范。王连昌、张树义主编的《行政法学》(中国政法大学出版社1993年版)把行政法学的内容分成行政主体、行政行为、监督行政与行政救济等三大部分。熊文钊主编的《行政法通论》(中国人事出版社1995年版)把行政法学的内容分为行政主体、行政行为、行政程序、行政责任四大部分。周佑勇的《行政法原论》(中国方正出版社2002年版)把行政法分为行政主体、行政行为、行政救济三大部分。方世荣的《行政法与行政诉讼法》(中国政法大学出版社2007年版)认为，行政法的分类可以分为行政组织法、行政活动法、行政救济法。把这几家的分类作一个归纳，我们发现，把行政法分为行政主体法、行政行为法、行政救济法三大块是大家的体系中最为共同的部分或共同倾向
所以，我们在本书叙述中国古代行政法制传统时，不能不考虑这一共同倾向。
我们在本书里必须考虑这一倾向并采取这样的划分，不是为了与现代行政法学附会，主要是因为这一划分最为接近中国行政法制传统的真实面目，符合前文讲的中国传统行政法制文化的内部构成机理。
我们古代的“出政制度”，其实质主要关注的是行政主体或行政组织问题；
我们古代的“行政/督政制度”，其实质主要关注的是行政行为、行政程序问题；
我们古代的“受政制度”，其实质主要关注的是行政监督与行政救济。
所以，把如实阐释古代制度传统、较好地沟通现代这双重目标综合起来，我们选择了行政主体法制、行政行为法制、行政救济法制三分法来叙述和阐释中国传统行政法制。
有鉴于此，本书的结构体系，除导论外，分为以下几个部分。
第一编，传统中国的国家和行政：特质和理念。
本编主要对传统中国的国家特质和国家理念(第一章)、行政理念(第二章)、礼乐政治模式(第三章)以及这一切的生长土壤环境(第四章)作一个全面的讨论，以便我们认识在这样的国家特质和理念之下形成的特有的行政法制传统。因为不认识这一点，我们就会误解我们的传统“行政”和“行政法制”。
第二编，传统中国的行政主体法制。
本编主要讨论传统中国国家机构的组织、权责及其运作机制。在这一编，我们分别要讨论三个方面的问题。
第一是出政主体和出政制度问题，这主要是本书的第五章(君主制度及最高出政制度)、第六章(中央辅政决策机构及佐君出政制度)
第二是行政、督政主体及行政督政制度问题。这主要是本书的第七章(中央政务执行机构、派出机构及行政制度)、第八章(地方政务执行机构及行政制度)、第九章(军事行政机构及相关制度)、第十章(乡里组织的行政职能)、第十一章(监察机构及相关制度)。这相当于我们今日所讲的行政组织法。
第三是关于各类国家机关的人事、财政、公文等方面的共同办公条件、共同纪律规范的问题，也就是关于行政主体的一般办公条件、资源和纪律问题。这就是本书的第十二章、第十三章、第十四章。这些问题涉及行政主体存在和办事的基本条件以及基本纪律，所以也必须放在“行政主体法制”中加以探讨。
第三编，传统中国的行政行为法制。
本编主要讨论传统中国的行政督政活动的基本程序以及所行之政的具体内容问题。严格地说，本章应该包括古代中国的行政、督政两个方面，因为在传统中国的制度中，督政归根结底是行政。但是，由于在第二编行政主体部分要讲督政(监察)机构体系及相关制度，在第三编行政救济部分也要讲督政和监察制度给人民带来的救济机会或权利，所以在本章里主要讲最狭义的“行政”——仅仅是督政系统以外的“行政机构”所进行的行政行为。当然，在讲到这些行政行为制度时，也在必要时涉及督政(监察)行为。
本编本来还应该划分两个部分来探讨更为清晰：
一是行政程序、行政手续部分，即探讨古代中国国家机关在推行君主关于各类公益事务的政令时应遵循的基本手续、主要程序，这主要是技术或形式问题，有些像我们今天所说的行政程序法。
二是各类行政法规的具体规范内容亦即人民在各类行政事务中的具体实质性权利义务问题。过去的行政法学、行政法史研究可能更多地注意的是前者，而忽略后者。本书特别注意后者。
但是，我们注意到，在中国古代政治和行政中，要真的把这两个部分划分清楚是很困难的。因为中国古代法制，尤其是行政方面的法制，非常不注重程序，很少有单独的程序或手续规定，人民也无法引用行政程序规定救济自己。古代的行政程序的少数零星的规定，是夹杂在关于人民的行政方面的权利义务的实体规定之中的。所以我们在本书中就没有把二者区分开来。
本编本着“官与民”的关系(即现代所谓“行政主体与行政相对人”的关系)以及“行政——受政”关系的架构，对传统中国的行政行为法制加以梳理。本着“官——民”或“行政——受政”关系的架构，就是说只注意官与民发生直接关系的行政领域，只注意“官”直接把“政令”推行给“民”的事务领域，其他不发生官民直接关系的领域的行政行为，不在本编的讨论范围内。
本着这样的基本认识，我们把传统中国的行政行为分为三大部分：
第一类，经济行政行为，在本书的第十五至二十章讨论，包括授田限田、劝课农桑、备荒赈灾、稽粮征赋、征徭兴役、征商管工等六个方面的行政行为。
第二类，治安行政行为，在本书的第二十一至二十五章讨论，包括蕃民编户、制民防奸、僧道管理、番政归化、军征武备等五个方面的行政行为。
第三类，文化行政行为，在本书的第二十六至二十九章讨论，包括兴学养士、教民正俗、察举科举、惠弱济贫等四个方面的行政行为。
在传统中国政治和行政中，涉及人民“受政”的“行政”行为，亦即涉及官吏直接与人民打交道的行政行为，我们目前总结的就这15个方面。除此之外，我们还想不出别的直接涉及官民直接交往的行政行为种类，即使有也大致能归入这15类的任何一类中。
第四编，传统中国的行政救济法制。
一般认为中国历史上没有行政救济问题，连人民一般意义上的救济权利的概念都没有。前人在这些方面的研究十分少，所以可以借鉴的成果相当少。
古代中国的政治中，人民到底有没有权利观念和事实上的权利？回答这个问题是我们讨论救济制度的前提。如果没有事实权利和权利观念，就无所谓救济。我们认为，古代中国人民是有事实上的权利的，也是有一定的权利观念的；因此，人民是需要救济，也经常使用了法律规定或惯例赋予的救济途径的。
本编讲传统中国的行政救济法制，都是从人民在“受政”过程中如果认为自己权益受损或官吏贪污腐败时可以如何设法挽救的角度而言的。中国古代没有单独设立救济制度体系，但各种法律和惯例提供的救济途径是存在的。我们就根据这种存在的事实状况，以五章的篇幅讨论古代的救济制度。
在第三十至第三十四章中，我们先讨论古代中国的一般行政异议制度(第三十章)，接着讨论通过司法诉讼的救济制度(第三十一章)，再讨论国家通过人民监督官吏的制度(第三十二章)，随后讨论国家设置的进言、告密和谏议制度(第三十三章)，最后讨论监察机构在行政救济中的作用(第三十四章)。
这五章所讨论的救济制度和惯例，与今日行政法制所言的行政救济制度，是不可简单相提并论的，其范围实际上远远超出今日行政救济法制的范围，且很多制度和惯例的设计初衷并不是为了人民的救济，而主要是为了监督官吏；只是在使用这些制度时客观上会有救济人民权益的效果。这一点是必须特别说明的。
余论，传统行政法制遗产与当代中国依法行政。
本书的余论主要是想就中国传统行政法制文化遗产的影响和意义作一个大致说明。一方面，要说明传统行政法制文化是如何不知不觉地存在于我们今日的政治生活中；另一方面，要说明它对我们为了以“依法行政”为宗旨的行政法制现代化建设有什么意义。
本书的写作是一个将中国传统行政理念与现代行政理念结合起来，解读中国传统行政法律文化的尝试。
参考文献:
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