“三调联动”矛盾纠纷化解机制的传统渊源

作者：陈会林

来源：《湖北警官学院学报》2017年第6期

 

【摘要】古代官民调解联动解纷方式是“三调联动”事实上的传统渊源，主要表现在：行政调解与司法调解联动在古代表现为州县中的州县官调解；公安机关委托调解、法院委派委托调解与古代的“官批民调”相似；司法局（所）对人民调解协议的行政确认、法院对人民调解协议的司法确认，与古代官府确认民调协议、在诉讼中采纳民调意见等做法相似；国家机构与民间组织的各种联合调解与古代官民共同调解相似。“三调联动”诸多因素的古今相似，反应了国家与民间调解联动解纷具有某种规律性，这一规律的根本机理在于社会和谐的共同追求、化解疑难纠纷中情理法的综合适用。

【关键词】三调联动；纠纷解决；传统渊源

 

    “旧邦新命”的当代中国，很多制度都在探索与尝试之中，一种以人民调解[①]为基础和依托，将人民调解、行政调解、司法调解对接联动的社会矛盾综合化解机制（俗称“大调解”，下面简称“三调联动”），就是我国新时期多元化纠纷解决机制探索成果的核心内容与最新形式。“三调联动”约在2005年前后应运而生，其特定背景是：转型时期的中国，一方面各种“急、大、难”社会矛盾在解决时经常因为单一纠纷解决主体难以有效应对而导致纠纷扩大或恶化，另一方面又在追求或建设“和谐社会”、“法治社会”。“三调联动”运用最具开放性的调解解纷方式[②]统合国家和社会两大顶层解纷主体、权威的国家保障与柔性的民间调解两大解纷途径，“以某种具体和妥切的方式将刚性与灵活性完美结合在一起”^[1]，实现国家解纷资源与民间解纷资源的一体化配置，使我国对调解制度的重视和运用达到史无前例的广度与高度，使人类自我解纷的机能尽可能最大化。“三调联动”是唯一能实现社会解纷与国家解纷联动的社会矛盾综合化解机制。近年来国家和社会的各种资源或力量几乎都被动员起来完善这一机制[③]，健全这一机制成为一种政治任务[④]。

“三调联动”的形式，根据调解主体的不同，可分为人民调解、行政调解、司法调解“两两联动”和“‘三合一’联动”两大类；根据运作方式的不同，分为联接（衔接）和联合（共同）两大类，联接是几种调解有先有后、相互衔接，联合则是几家调解组织在一起共同调解或者说几种调解合并进行。“三调联动”的具体情形大致可以分列四种：一是行政调解与人民调解联动，二是司法调解与人民调解联动（诉调联动），三是行政调解与司法调解联动，四是人民调解、行政调解、司法调解“‘三合一’联动”，亦即民间社会和国家调解资源同时参与社会矛盾的化解。这些具体情形可列表如下：

本文的任务是要证成古代官民联动调解解纷方式是“三调联动”事实上的传统渊源。古代中国在“无讼”“和为贵”的解纷理念、“天理-国法-人情”的规则模式、以及“盖听断以法，而调处以情；法则泾渭不可不分，情则是非不妨稍措”^[2]的解纷原则指导之下，重视“官民相得”的官民共同参与、官民调解联动的解纷方式，这些方式与上述“三调联动”的很多具体情形都是相似的，以致可以说今天的“三调联动”，在某种意义上就是在固有传统的土壤或基础上生长和发展起来的。下面我们就“三调联动”中几种比较典型的、已经制度化的运作方式与古代官民调解联动解纷方式相似的情形进行考察和分析。

    一、行政调解与司法调解联动在古代表现为州县中的州县官调解

“三调联动”中的行政调解与司法调解联动主要是法院与政府部门联合调解，具体形式很多，例如，由法院牵头，政府法制办、政府职能部门、党委派出职能部门共同参与调解的“1+3”模式；法庭与司法所在法庭内联合成立“调解中心”，能调则调、当判则判、调判结合的“诉调一体化”模式，等等。

天子皇权治下的古代中国本无行政、司法及其分权的思维或概念，在地方，府州县的兵刑钱谷、立法设制全由长官知府、知州或知县一人负责，行政与司法不分，行政长官也就是司法长官。在这个意义上，古代中国地方的行政调解与司法调解永远是“联动”的。府州县长官对“细事”案不堂审不判决而作调解处理，是古代行政调解与司法调解“联动”最简单但也是最典型、最普遍的形式。下面举一例。

清代乾隆年间，山东省曹州府单县乡绅张某与两个侄子“构讼六年”。起因是乡绅早年无子，先后收养次侄、三侄“为子”，无奈一个迂拙一个不肖，最后均让其归宗。两个侄子不愿回到原来的家，于是将乡绅告到官府，理由是《大清律例》第78条规定：“若养同宗之人为子，所养父母无子而舍去者，杖一百，发付所养父母收管。”也就是说，养父母如果无子，是不能让养子归宗的。可就在打官司期间，乡绅的小妾生了两个儿子，而《大清律例》第78条同时又规定，“若（养父母）有亲生子，及本生父母无子欲还者，听。”也就是说，乡绅自己如果有了亲生儿子，是可以让养子归宗的。但两个侄子仍不甘心，又说这两个孩子“是他人儿”，再次“扛控于上”。两个侄子缠讼闹访不止，弄得满县风雨，影响极大。县衙处理不了，当事人上诉到府衙，知府潘相查明，张家是当地的名门望族，而且“绅与弟素友爱”，两家并无夙仇，“今乃如是，是可化也”，于是决定通过调解来“清理一切”。调解的地点不是选在大堂而是书院。调解的程序是先训斥双方不知礼律，谕乡绅久为官吏“乃（仍）与侄讼，诸多违碍”，斥其侄“不知礼律，讼其伯，自讨死”；继而宣讲情理法，令其“听训法言巽语几千言”；再让双方各自反省，互相道歉，“侄痛哭认罪，呼伯求救；绅亦长跪，认教子侄不谨，且亦有不善处事过”，最后“三侄百叩伯前，具结悔过”，“哭声满屋，观者如堵墙，皆感服”。^[3]此案的处理虽有审理形式，但实际上是调解^[4]，今天看来也就是行政调解与司法调解的联动合一。

    二、公安机关委托调解、法院委派委托调解与古代的“官批民调”相似

“三调联动”中行政调解与人民调解联动（联接）、司法调解与人民调解联动（联接）各自的重要形式之一分别是公安机关委托人民调解委员会调解、法院委派委托人民调解委员会调解。这里的委派、委托调解可以说是古代“官批民调”的现代版本^[5]。

公安机关委托调解主要是公安机关在当事人同意的前提下，将不够给予治安行政处分的治安案件委托人民调解委员会调解，相对运用较多的具体形式是人民调解委员会在公安派出所设立“人民调解委员会驻公安派出所调解工作室”进行“驻所调解”。一般是派出所接警后，将适合人民调解的案件告知当事人到驻所调解室调解，或者直接将案件移送到调解室。

法院委派、委托调解的情况分别是：（1）法院在诉讼前委派调解。法庭立案前对案件进行初步审查，对于符合立案条件但适合民间调解的案件，在征得当事人同意后，暂缓立案，将案件委派他人调解，其具体形式既有直接委派人民调解委员会、工会等社会组织调解，也有人民调解委员会驻庭调解。（2）法院在诉讼中委托调解。法院在诉讼中的调解可以是法庭调解，也可以是委托调解。委托调解即在征得当事人同意后，当事人先撤诉，法院委托民调组织进行调解。双方当事人在民调中达成协议的，法庭进行司法确认；如果双方达不成协议，则由法院依法审理。

上述公安机关委托调解、法院委派委托调解，实际上相当于古代的“官批民调”。所谓“官批民调”，就是州县官接到诉状后，认为案件不必堂审或不能堂审，将案件批回民间调解，官府最后对调解结果予以确认的司法模式。其程序大致是：起诉——受理——批付民调——民调——禀复和和息——销案。民间调解完毕后，调解人向州县衙门汇报调处情况，当事人接受调解的，出具“和息状”，州县官核准后销案；当事人不接受调解或调解不成功的，继续进入司法审理程序。“官批民调”既能息讼又能亲民，所以古人有很深的“官批民调”情结，非常看重“官批民调”，宋朝人说：“有司惟知守法，而族属则参之以情，必情法两尽，然后存亡各得其所，……顾不美欤！”^[6]清代人说：“可归和睦者，则莫如亲友之调处……理直者既通亲友之情，义曲者可免公庭之法。”^[7]清代浙江台州府黄岩县司法档案中，72件诉讼案中有25件是通过“官批民调”解决的，知县的“批词”有“著持批邀同亲族，妥为理明”、“名分攸关，著邀房族理处，毋庸涉讼”，^[8]等等。清代四川重庆府巴县档案中，也可见大量的“官批民调”案件，正堂（知县）的“批词”有“仰坊邻查处复”、“约邻确查，据实禀复”、“仰原中清理具复”、“仰约邻查理具复”、“仰原中理楚禀复，毋令涉讼”，^[9]等等。很多时候，州县官在批词中直接要求或说明先由民间调解，民间调解不成再上控。例如光绪八年（1882）黄岩县南乡蔡钦俊控告蔡启盛“图霸继屋”，知县的批词为：“邀集亲族绅董秉公妥议。如蔡钦俊恃强蛮横，许即公呈。”^[10]

一般来讲，“官批民调”中的民调都能成功，但也有不成功的情形，下面就巴县的情形，各举一例：（1）“官批民调”民调成功、当事人请求销案的例子。乾隆三十五年（1770）巴县王仲益砍伐唐应坤家“祖坟后（面）千百年护蓄风水大黄连古树一根”，唐应坤将王仲益告到官府。知县批示“约邻理楚”，即委托约邻[⑤]调解。约邻陈仕荣、李如松等人邀集两造赴祠，各询情由，“苦劝王仲益，将所砍主黄连树逐一退还唐应坤。致于两造界址，各照红契耕管”。经过调解，双方“均皆心恢悦服”，订立调解协议，各方分呈“甘结词”和“请息状”。“请息状”云：“蚁（我）等仰体仁恩爱民息讼之德，姑念乡愚，赏息销案。”县正堂批示“准息”。^[11]（2）“官批民调”民调失败，案件继续进入司法程序的例子。乾隆三十二年（1767）巴县蔡元光控告张宏贵、张联升父子拒交“学俸钱”，知县批示“地邻”调解。地邻王克臣和蔡斐然“邀集两造齐赴立昌宫理论，各吐真情。实因宏贵欠延元光学钱未楚……当剖（张）宏贵将学钱交给（蔡）元光，以息讼端。”“殊（张）宏贵父子凶横不理，众皆莫何”，两地邻只好禀求官府审断。巴县正堂批：“准讯究，原词存”。^[12]

    三、司法局（所）对人民调解协议的行政确认、法院对人民调解协议的司法确认，与古代官府确认民调协议、在诉讼中采纳民调意见等做法相似

“三调联动”中行政调解与人民调解联动（联接）、司法调解与人民调解联动（联接）各自的另一种重要形式分别是司法局（所）对人民调解协议的行政确认、法院对人民调解协议的司法确认。司法行政部门对人民调解协议的行政确认，是当事人选择人民调解达成协议后，依法向司法局或司法所申请行政确认的，司法行政机关依法审查，作出维持、撤销或变更的处理决定，确认的协议具有行政处理决定的效力。[⑥]法院对人民调解协议的司法确认，是当事人选择人民调解达成协议后，依法向法院申请司法确认的，法院应依法确认其调解协议的效力，确认有效的调解协议，具有强制执行力。[⑦]

上述司法局（所）、法院对人民调解协议的行政确认和司法确认，与古代官府的一些做法是相似的，古代的这些做法大致主要有以下三种情形：

1.官府确认民间调解协议。例如：嘉庆十年（1805）巴县文天素、文天齐兄弟共用祖遗堰塘，常“因堰肆闹”，以致天齐殴伤兄长天素，经“族约邻亲理剖”，弟兄两人达成和解：“堰水上流下接，自合约之后，弟兄永敦和睦，不得以大欺小，以小犯上。若堰水有阻，不安本分，罚银五两。”最后签订协议《文天齐弟兄孝义合约》并送呈官府确认和备案。^[13]古代提交官府确认的，更多的不是调解协议书本身，而是调解成功之后双方订立的各种“文约”（合同）。我们在清代司法档案中看到了大量这类供官方确认而保存的协议书，仅巴县乾隆年间就有乾隆四十四年（1779）的“杨登料等四人立出包承文约”、乾隆二十九年（1764）马俊凭中佃到副爷地基的“佃约”、乾隆三十一年（1766）《何卢氏出卖田土文约》、乾隆三十九年（1774）《胡采鳌当约》、乾隆四十一年（1776）刘玉华出卖祖遗街房给胡亮章的“定约”、乾隆四十七年（1782）周若明转让酒店家俱给钱兰亭的“出顶文约”、乾隆四十八年（1783）肖茂良出卖阴地文约、乾隆五十五年（1790）徐以任保证退还秦氏嫁妆的“自认限约”、乾隆五十七年（1792）《张鹏翱等出卖田房文约》、李学达出卖铺房文约、乾隆六十年（1795）刘善祥出买杉板文约以及在兰永昌烟铺内短拨钱的“立信字文约”^[14]，等等。

2.古代州县官审案时采纳先前的民间调解意见。这与今天国家确认民间调解协议有异曲同工之妙。在古代，如果案件在民间调处失败后进入诉讼程序，先前的民间调处结果大都能得到官府的尊重，官府或者直接采纳，或者把先前调处结果的“公论”视为解决争讼的重要依据或基础。例如清代对欠租纠纷的调解，官府对控追[⑧]后的调解大都是认同的。这样的案例还有清代重庆官府批准当地同乡会馆调处绸商债务纠纷案^[15]、清代陕西汉中《处理泉水堰纠纷碑》记载的一起水利纠纷案^[16]、四川冕宁县土司参与审断的沈皮与姆牛纠纷案^[17]，等等。

3.官府在“官批民调”的批付民调的批词中认可先前的民调意见。在民调不成功，当事人再起诉、“官批民调”的细事案中，官府往往在批词中直接声明先前的调解有效而要求各方遵从。我们来看黄岩县诉讼档案中的几个例子。光绪二年（1876）王日元在徐增培店中因“赊买”不允而砸店打人，乡保张河清等进行“理处”，“罚令日元赔还毁坏多物，并备酒和服”。王日元当场答应，事后“翻议”，徐增培将其告到县衙。知县在批词中说：“既经张河清等理赔和服，如果王日元翻悔前议，着即邀保，协同原理之人，向其催诘可也。”又例如，光绪四年（1878）彭正汉与彭利富发生水利纠纷，彭利富不服从房族调解，彭正汉告到县衙。知县的处理意见是：“即经族理，著持批再邀族众劝令听理。”这类批词还有：“既据鲍子章等向理（已经调解）在前，着再邀理清楚可也”；“既经局董卢汝舟理说于前，应再邀同妥理，当有公论，不得摭拾浮词，混渎耸听，自取讼累也”，等等。^[18]这里州县官对民调意见的认可实际上就是一种行政确认或司法确认。

    四、国家机构与民间组织的各种联合调解与古代官民共同调解相似

 从已有的调解方式来看，“三调联动”中国家机构与人民调解委员会等民间组织的各种联合调解主要三种情形：一是行政机构与人民调解委员会联合调解，例如：公安派出所设立人民调解工作室，由人民调解员与治安民警共同调处治安纠纷；司法局（所）设立类似“矛盾纠纷调处中心”的专门机构，由司法局（所）与人民调解委员会共同调解社会纠纷。二是司法机关与人民调解委员会联合调解，例如：法院设立“人民调解委员会驻法院人民调解工作室”，由法院和人民调解委员会共同进行诉外调解；诉前由法官与聘请的人民调解员共同调解；诉后执行遇到阻力时，人民调解组织参与调解。三是人民调解委员会、行政机构、司法机关“三合一”的共同调解，例如人民调解委员会、政府职能部门（信访、计生委、土管、民政、派出所等）、法庭三家在司法行政部门（司法局或司法所）联合设立“矛盾纠纷调处中心”共同调解重大的复杂的疑难社会纠纷。

上述国家机构与民间组织的各种联合调解，与古代的官民联合调处是相似的。古代州县官与民间共同调解重大疑难纠纷，可以说是一种常态，具体情形也主要有三种：

1.官府派差役与民间组织共同调解。例如在巴县，乾隆三十年（1765）陈洪亮以“凶殴凶夺事”控告陈立步、陈裕后，知县硃批“仰役（陈朝选、梅纲）协同乡约徐伟”调处^[19]；乾隆四十年（1775）韩氏族人控告韩恒基私招佃户居住于祠堂侵害族产，知县派皂役张仕伟“奉票邀同伊韩姓族众理论”，处理结果是“祠堂内佃户已经搬移，其有两边房屋，佃户俱议定至九月内雨季一概搬移。”^[20]又例如在黄岩县，同治十三年（1874）蒙馆先生徐廷燮控告乘鳌拖欠束修、辱慢师长，知县批：“著值役蒋昇、方玉贰名持批速往查理”^[21]；光绪十一年（1885）陈福隆控告解银求欠钱不还，县衙派出王升、张华等五名差役前往共同调处，“仰役协保，迅即查明解银求控情，如果属实，即着陈福隆邀（原理解元宜、解仙宝等人）同公人妥为理处。”^[22]这种官民共同调解形式最后大多签有调解协议书，例如嘉庆年间福建省武平县知县派“押契公差”陈德下乡与乡保王正隆等共同调处刘伦、钟满两家争山案，双方签订《贤乡四至山岗契式》^[23]。

2.州县官亲自出面与民间组织联合调解。例如清代同治年间，重庆府巴县县城中的外乡商人“每每互相争执脚力[⑨]，以强凌弱，讼端由此不息”。同治二年（1863），为平息这一长期存在的群体纠纷，巴县衙门“邀集四门同乡秉公酌议”，与重庆会馆“八省客长”[⑩]联合调处，确立“定规”，最后将纠纷的起因、调解过程、调解协议以官方名义刻成《巴县正堂示谕碑》。其“定规”写到：“其原日开过行店，实有合约字样，仍归有合约字样者做，照旧章管理。如有新开行店，将此行脚力生意入长郡茶州办公，别人无得争竞。倘敢违示不遵，许谈首事等，指名禀究，决不姑宽。”^[24]

3.“官批民调”中州县官通过批词明示或暗示调处意见，这实际上是一种官民共同调解的特别形式。例如在黄岩县，光绪九年（1883）陈梁氏与王永基药店钱账纠纷案中，知县在批词中说：“梁发堂所开药铺，氏家若果无分，王永基岂能以氏男曾在该铺学过生理控及同开？词不近情，殊难取信。究竟有无其事，着令氏弟梁发棠自行理明可也”；光绪十一年（1885）张汝嘉控告王加标寻衅滋事，县太爷批：“同业王加标之子在尔门前与人争斗，同系幼孩，尔既避犹挽人排解，何又向斥？情词自相矛盾。所称王加标同行嫉妒，事或有之，然何致因此纠人向尔斥骂，甚至不容分剖辄行扭殴？恐无如此情理。惟既投局理处，着仍自邀理可也，毋庸涉讼。”这类批词还有“是项田亩管取鉴既属情愿出卖，现在价已收清，何能阻推过户？无此情理。着即邀同原中妥理清楚，毋庸肇诉”，^[25]等等。

    结语

    “三调联动”诸多因素的古今相似，反应了国家与民间调解联动解纷具有某种规律性，这一规律的根本机理在于社会和谐的共同追求、化解疑难纠纷中情理法的综合适用。在纠纷解决机制传承中，“三调联动”可能是最能与古代官民调解联动相契合的机制。当然，传统的历史表现与现实情形必然是有差异的，除了今天“三调联动”逐渐制度化和法治化之外，两者的不同还表现在：今天的“三调联动”主要适用于重大、复杂、疑难案件的处理，而古代的官民调解联动同时也适用于婚姻、田土、钱债、斗殴等“细事”或“细故”案的处理；今天的所有调解都是纠纷当事人自愿的，而古代国家调解（包括官批民调）的启动有一定的强制性^[26]；今天“三调联动”中的行政调解与司法调解是相对分开的，而古代地方衙门的调解中行政与司法不分；在纠纷解决目标中维稳与维权的关系上，今天两者兼重，古代侧重和谐[11]，等等。但两者在总体上是一脉相承的，古代官民调解联动解纷方式在近现代经由依靠群众的“马锡武审判方式”、社会综合治理的“枫桥经验”等形式传承下来，从而形成国家调解与社会调解联动解纷或官民调解联动解纷的“传统”。“三调联动”在某种意义上就是传承古代官民调解联动，是官民调解联动传统的新常态。

    2017年年初国家提出实施中华优秀传统文化传承发展工程，10月党的“十九大报告”提出新时期要“加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾”的新使命，纠纷解决的“传统”观照，“三调联动”历史渊源的研究，无论是对于弘扬优秀传统文化，还是对于完善社会矛盾综合化解机制，都具有重要启示。第一，“三调联动”与传统官民调解联动解纷的诸多相似表明，“三调联动”的历史定位，既非完全的创新，亦非简单的“古为今用”，而是古代官民调解联动解纷方式事实上的传承与发展，这就要求我们以后在“三调联动”的宣传和提法上，不能只强调创新，忽视传统因素。第二，根据历史法学派的理论，现实的东西“只有经由历史，才能保存和扩大”^[27]，“三调联动”客观上存在传统渊源的事实，表明“三调联动”实际上是官民联动调解传统之生命与活力的再现，它具有历史提供的权威性、正当性、合理性，是带有规律性的长效机制，这要求我们在实践中绝不能以权宜之举待之，不能运动式地、一阵风式地蜂拥而上、呼拉而下，而应该将其作为化解重大、复杂、疑难矛盾纠纷的基本方式和常态机制。第三，“三调联动”机制固然可与外域ADR中“混合解纷模式”接轨，但绝不能轻视来自本土的官民解纷联动模式传统。从法理上讲，制度的建设和完善有三大途径：继承、移植、创新，相对而言，继承传统是成本最低、效果最好，因而是最为理性的方式。“三调联动”的传统渊源为传承传统提供了条件和资源。这些要求我们今后的工作要重视相关传统制度与案例的梳理和研究，要切实总结和利用传统带给我们的宝贵经验，认识到“三调联动”不仅一种方式，而且也是一个平台；要强化“国家主导、民间主体”的模式，扩大社会参与力量，以人民为本，在社会矛盾化解中实现“共建共治共享”的社会治理格局；要进一步利用调解的开放性，重点加强民间调解与国家司法的联动，提高能动司法之实效。

 

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