官民互动解纷传统与“三调联动”机制建设

陈会林

原载《学习与探索》(CSSCI)2016年第1期

一

转型期中国，各种“急、大、难”社会矛盾纠纷，常因过于依赖国家主持解纷、解纷主体比较单一而难以有效解决，常导致纠纷不断扩大或恶化。有鉴于此，一种以人民调解为基础和依托，将人民调解、行政调解、司法调解对接联动的社会矛盾综合化解机制在2005年前后应运而生，人称“大调解”或“三调联动”。2006年中共十六届六中全会正式肯定了这一机制，次年即正式在全国试点推广，十八届三中全会和四中全会均重申要完善这一机制。因此，健全和推广“三调联动”机制已经成为我国基层法治建设的重要任务。与此相应，全国人大制颁《人民调解法》（2010年）、两次修改《民事诉讼法》（2007、2012年），最高人民法院发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（2009）、《关于适用<民事诉讼法>的解释》(2015)等司法解释，以及最近在《关于全面深化人民法院改革的意见》等，都就“推动多元化纠纷解决机制立法进程”或健全“三调联动”机制等进行了具体筹划。

这些筹划建设应该在凭依中外法律文化传统资源的基础上进行。过去数千年的中外法律文明探索史，在多元化纠纷解决机制联动建设方面已经积累了许多宝贵经验。但从目前筹划和建设情况看，人们似乎只注意“洋为中用”，不注意“古为今用”——过于将“三调联动”等建设与美国的ADR（替代性纠纷解决模式）、“中立评估”（Neutral Evaluation）和“小型审判”等联系在一起，与美国司法部“纠纷解决办公室”（Office of Dispute Resolution）指导全国调解、荷兰“调解协会”、芬兰法院附属调解等等域外经验联系在一起，似乎多元化社会纠纷化解机制及其联动仅仅是西方法律文化的产物；极少有人关注中国传统资源和经验，导致传统文化优秀遗产传承的结构性缺位。目前“三调联动”定位不清、机构杂乱、运行实效不佳等问题，都是这种结构性缺位的结果，都与漠视中华法律文明的传统遗产直接相关。国家与社会多元主体联动解纷，一直是传统中国社会治理最成功的经验。基于这一经验反省当下中国多元主体联动解纷机制建设工程利弊得失，完善三调联动机制，乃为当务之急。

二

“三调联动”解纷大约有四种情形：（1）人民调解与行政调解联动，包括公安调解与人民调解联动（警调联动）和司法所调解与人民调解联动。（2）人民调解与司法调解联动（诉调联动），包括诉讼外法院确认民调协议、诉讼外法院与人民调解机构共同调解、诉前的委派调解和共同调解、诉讼中的法院委托调解、诉后执行和解或调解中的人民调解机构参与调解。（3）行政调解与司法调解联动；（4）人民调解、行政调解、司法调解“三合一联动”。

上述联动调解，无论是“两两联动”还是“三合一联动”，其实在传统中国，甚至在新中国，都早有过类似的探索和实践，也早已积累了相当的经验，只不过尚无今日“三调联动”之类的名称而已。

第一，行政调解与司法调解，在古代中国本来就是一体的。因为基层司法与行政一体化，所以官府的调解既可以看做司法调解，也可以看做行政调解。例如，清代乾隆年间山东省曹州府单县有个乡绅张某与三个侄子“构讼六年”，知府潘相决定通过调解来“清理一切”。其调解的地点不是选在大堂而是选在书院，调解的程序是先训斥双方不知礼律，令其“听训法言巽语几千言”，再让双方各自反省、互相道歉，“侄痛哭认罪，呼伯求救；绅亦长跪，认教子侄不谨，且亦有不善处事之过”，最后“三侄百叩伯前，具结悔过”，“哭声满屋，观者如堵墙，皆感服”。此案的处理虽有审理形式，但实际上是行政调解与司法调解的合一。今天行政调解与司法调解联动的情形，如由法院牵头，政府法制办，政府职能部门、党委职能部门三家共同参与的“1+3”联动化解模式，基层法庭与司法所联合成立“调解中心”的“诉调一体化”模式，其实与传统中国基层政务机关行政调解与司法调解合一的模式暗合。

第二，公安机关委托调解、法院委托调解与古代中国的“官批民调”相通。公安机关将治安案件委托人民调解机构进行调解，法院在立案前先委托他人进行调解，其实都与古代官府将案件批转给宗族、乡约、行会调处是一样的。所谓“官批民调”，就是州县官接到诉状后，发现案情事涉宗族、行会、乡党自治范围之事，或因其他缘故不便升堂审理，便将案件批转给宗族、行会或乡约，要求进行民间调解；调解结果报官，官府最后予以确认。乾隆年间巴县王仲益控告唐应坤砍伐自家古树，知县批示“约邻理楚”，就是批转给乡约首领（“约邻”）调处。首领“邀集两造赴祠，各询情由，苦劝王仲益将所砍黄连树退还唐应坤，两造界址各照红契耕管，均皆心恢悦服”，最后当事人双方和约邻分呈“甘结词”和“请息状”给官府，知县批示“准息施行”了解此案。

第三，司法所、法院对人民调解协议进行行政确认和司法确认，与古时官府在诉讼中采纳民调结果的做法是相通的。法律规定：人民调解达成协议后，当事人可以向司法行政机关申请行政确认；也可以向法院申请司法确认。经行政确认的协议具有行政处理决定的效力，经司法确认的调解协议，具有强制执行力。这一制度，与古时州县官审案时采纳先前的民间调解意见有异曲同工之妙。古时民间调解，居中调解人常以“送官究办”来迫使双方妥协，州县官在受案后常以认可先前的调解协议为处理基础。例如光绪年间黄岩县王日元毁损财物案，王因到徐家店中赊物未允便砸店打人，乡绅张河清等主持调解达成“赔还毁坏之物，备酒和服”协议。后因王“翻议”不理，徐家告官。知县审理后批示：“小本经营何堪讼累，既经张河清等理赔和服，向其催诘可也。”州县官对民调结果的认可，实际上就是一种行政确认或司法确认。

第四，行政调解与人民调解联动、司法调解与人民调解联动，甚至三者合一，与古代中国官民解纷联合调处是相通的。行政调解与人民调解联动，一般是在公安派出所设立人民调解工作室，由人民调解员与治安民警共同调处治安纠纷；或在司法所设“矛盾纠纷调处中心”，由司法所与人民调解委员会共同调处。司法调解与人民调解联动，情形相对复杂一些。在法院设“人民调解委员会驻法院人民调解工作室”，由法院和人民调解委员会共同调解纠纷；或者诉前由法官与所聘人民调解员共同调解；或在法院设立庭前调解窗口进行调解；或在判决裁定执行遇阻时，邀人民调解机构参与法院主持的和解或调解。至于人民调解、行政调解、司法调解“‘三合一’联动”即共同调解，一般是人民调解委员会、政府职能部门（信访、计生委、土管、民政、派出所等）、法庭三家在司法行政部门（司法局或司法所）联合设立“矛盾纠纷调处中心”共同调解纠纷。这种做法，都是有传统文化根基的。在古代，遇到重大疑难纠纷，州县官与民间共同处理是常态。一是州县官派差役与民间组织共同调解，例如嘉庆年间武平县知县派“押契公差”陈德下乡与乡保王正隆等共同调处刘伦、钟满两家争山案，双方签订《贤乡四至山岗契式》（调解协议书）；二是州县官亲自出面与民间组织联手办案，例如清代重庆府巴县衙门“邀集四门同乡（会馆）秉公酌议”，与重庆会馆“八省客长”联合调处重庆“脚力争执”群体纠纷案。

三

多元主体解纷“三调联动”，其实就是在现体制内官方与民间做最大限度的解纷合作，亦即不片面迷信或依赖官方解纷力量和权威（所谓“国家单边主义”的解纷模式）。这一点是古代中国官民的一般共识，可惜今日仍不为很多人所接受。在这一问题上，虽然某些说法古今有所不同，具体做法古今也许各有不同，但其理念或原理是基本一致的。

从设计原理来看，两者都是统合国家和社会两大力量和资源，运用最具开放性的途径方式，共同化解社会矛盾纠纷。将国家法律权柄与民间劝释感化一体化，实现博登海默所言“以某种具体和妥切的方式将刚性与灵活性完美结合在一起”，使共同体解纷的机能最大化。在调解、仲裁、诉讼三种正式解纷方式中，唯有调解最具开放性。“三调联动”将这种开放性最大化，且将仲裁、诉讼两种解纷途径吸纳近来并扬长避短，在今天实际上是最符合民主参与的法治宗旨、充分发挥社会自治功能的矛盾纠纷化解机制。

从运行机制来看，两者都有以下共性：（1）节制公权力使用，降低公权使用成本，争取以较低成本化解纠纷、维护和谐。“三调联动”，对于当事人来讲，既可避免诉讼又能获得国家保障；对于国家来讲，既可化解纠纷又能少用强制、节省成本。按照古代中国治理理念，以低成本实现“疏减讼压”、“两造息讼”、“官民相得”的效果被公认为“最为上策”。（2）在解纷中综合运用情、理、法，而不是仅用法律。清人汪辉祖所谓“然有不必过分皂白可归和睦者，则莫如亲友之调处。盖听断以法，而调处以情，法则泾渭不可不分，情则是非不妨稍措”，其实讲的就是在官府与民间联合调处中兼顾人情。（3）在化解社会矛盾的过程中进行普法教育。古时官员们喜欢通过充满儒家伦理的“批词”“判词”来“劝善惩恶、兴养立教”，今日调解也注重贯彻民主法治精神、弘扬新道德。

四

国家与社会调解联动，以及时高效率低成本地化解社会矛盾纠纷，是中国法律文化的优良传统之一。这一传统，在现代中国，经历了“马锡武审判方式”、“枫桥经验”等形式的传承之后，应该进入一个重塑灵魂的时期。传统中国多元主体联动解纷机制，对于我们今日完善“三调联动”机制有以下重大启示意义：

1.国家与社会联动调处纠纷，是社会矛盾化解的真正常态模式和长效机制；今日“三调联动”应是官民调解联动传统资源的传承与发展。在传统传统资源的基础上，今日创新当务之急是要在解纷主体和解纷手段上进一步革新。今日参与解纷联动的民间权威，不能再仅仅是传统的宗族、行会、士绅等权威，还应该充分尊重或利用在新社会形成的新权威。比如在浙江上虞、诸暨等地，设立“乡贤评议会”、“吃讲茶协会”，重视“五老”（老党员、老干部、老教师、老模范、老军人）和“能人”在乡村社会的解纷作用，就是很好的尝试。

2.国家与社会联动的纠纷化解机制运作，应充分调动社会的主动性积极性，不可过分单赖国家。从古代中国的情形来看，在官民调解联动过程之外，民间调解一直居主动地位，并非仅坐等官方“批转”后才启动调解。民间调解虽以“送官”或“鸣官”为后盾，但官府一般不主动参与或干预，只是在“送官”后对其调处结果进行审查和确认而已。今日“三调联动”程序总体上都是由官方启动和主导的，贯彻“党委领导、政府主导、司法保障”总体运行模式，有些省在司法厅建立“三调联动”工作领导小组并在基层国家机关（司法局、公安派出所、法院等）设立各种“矛盾纠纷调处中心”，用意良好，但仍有过于官方包办、社会仅奉命应付之嫌。如何在“三调联动”建设中发挥社会主体的主动性积极性，使“小政府大社会”建设目标在解纷机制建设方面先行实现，这是一个重要而紧迫的课题。

3.正确处理维稳与维权的关系，是多元主体解纷联动机制建设的关键。目前“三调联动”机制建设，大致是在“稳定压倒一切”的政治语境中进行的，因而可能导致对权利损害与权利回复的轻视。古代中国多元主体联动解纷虽然强调“息事宁人”、“和为贵”，但也从未主张过“稳定压倒一切”，也在相当程度上强调保障正当权益，主张“皂白分明”，反对“皂白不辨”，即使“亲兄弟”也主张“明算账”。在农耕社会、熟人社会、宗法社会尚且有如此理性的解纷理念，今日工商社会、陌生人社会、法治社会，当然就更应该以权利兑现或权利捍护为稳定或秩序的真正内涵。“三调联动”应该是“以维权实现维稳”，而不应是“以维稳压倒维权”。