范忠信：四中全会宗旨的法律文化解读

——范忠信教授在西政校友会上做主题讲座

来源：洪范 http://hongfan.fyfz.cn/b/859991  2015-07-13

2014年11月30日上午，西南政法大学湖北校友联谊大会在武昌东一路省发改委招待所四楼会议室举行。应校友会邀请，杭州师范大学法治中国化研究中心主任、西南政法大学博士生导师、浙江省法律文化研究会会长、中国法律史学会常务理事范忠信教授为参会的150余位西政校友作了《“法治中国”工程的纲领与方案——十八届四中全会决议解读》的学术演讲。

范教授的讲座从五个问题展开。他开宗明义提醒我们，关于四中全会，有五个问题值得大家思考。第一，中国的最高决策机关此时此刻以一次专题中央全会来格外突出“依法治国”主题，其特殊历史背景和动机是什么？第二，四中全会决议设计的“依法治国”工程总目标总纲领是什么，当如何认识？第三，四中全会设计的“依法治国”工程包括哪些子工程？具体方案分别设想了哪些方面？第四，四中全会设计的“依法治国”工程的纲领方案有哪些特别切中时弊、把握时代脉搏之处，还存在哪些不足？第五，当今中国要凭借“制度的笼子”实现法治中国，改革要害是什么？

关于党中央以专题全会突出“依法治国”主题的历史背景，范教授说，“两个一百年”目标逼近，是最大的国内背景。2021建党100年时，要全面建成小康社会；2049建国100年时，要实现中华民族伟大复兴的梦想。这两个目标的逼近，迫使中央不得不拿出“依法治国”方案在内的具体可行的操作实施方案。此外，官吏贪污腐败和滥用权力的严重态势，已经导致了一定程度上的执政合法性危机，也迫使中央不得不尽快拿出“依法治国”实施方案，以遏制滥权和腐败，使老百姓对党和政府恢复信任和信心，这也是最重要的国内背景之一。范教授还分析了这一纲领出台的国际背景。他认为，从全球局势而言，权利时代的全面到来，人权世界潮流的加剧，法律全球化的加速、法治国际化浪潮的升高，地球村时代的到来，特别是人权进步国际全面监督时代的到来，都迫使中国的执政集体不得不尽快交出一份国际大潮下的法治实施方案。

关于“法治中国”工程的总纲领总原则，范教授认为，四中全会决议提出了建设“一个体系”的总目标，即全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。为此，决议特别强调了“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论”等“三个前提”。在这个总工程目标之下，决议具体提出要建设“五个子体系”即形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系等。同时，决议强调建设过程要“三者并进”、“三者一体”即坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。决议还强调“四层建设”即实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的建设；最后特别强调“一个关键”即促进国家治理体系和治理能力现代化。范教授还提醒我们注意，决议特别强调了“法治中国”工程的五个基本原则——“坚持中国共产党的领导”、“坚持人民主体地位”、“坚持法律面前人人平等”、“坚持依法治国和以德治国相结合”、“坚持从中国实际出发”。这五个原则是我们理解这一工程方案的关键。

在总纲领总原则之下，范教授特别就四中全会设计的“依法治国”总工程之下的六个子工程进行了法律文化解读。他说，在“建设具有中国特色的社会主义法治体系”这一总工程之下，党中央设计了六个方面的子工程方案——第一是加强立法以保障宪法实施，第二是依法行政实现法治政府，第三是加强和推进司法体制改革，第四是加强法治观念与法治社会建设，第五是加强法治工作队伍建设，第六是加强党对“法治”的领导。六个方案涵括了依法治国的每个方面。

关于这一工程方案的成就和优长，范教授认为主要体现在七个方面：第一，党中央首次亲自设计法治方案，空前具体细致，甚至直接设计操作性制度细节，如宪法宣誓、法律考试等。其详细具体程度甚至超过以前国务院、最高法院、最高检察院所颁发的关于行政、司法建设事宜的有关纲领性文件。第二，决议凸显了党中央领导集体实现“治理现代化”的强烈愿望，体现了“自上而下”“以我为主”“刷新形象”“快出业绩”的积极建设愿望和努力，体现了急于解决继续执政合法性问题的良好愿望。第三，决议强调利用法律优化党建工作，规范党的权力行使，是一个了不起的历史进步，这种“党务法律化”的努力是党中央决议以前没有直接强调过的。第四，党中央文件首次直接设计宪法实施和监督方案，提出“依法治国就是依宪治国，依法执政就是依宪执政”，而不是仅仅停留于泛泛宣布“在宪法法律范围内活动”，这是一个重要的历史进步。第五，决议以司法改革为中心推进法治，强调司法在法治中的核心和基础地位。据说习近平总书记在全会中做说明时花了近一半篇幅讲司法改革问题，这是前所未有的。这既回应了人民的高度关切，又顺应了世界法治潮流。第六，决议以“限权”为法治政府建设中心，特别强调对政府权力进行开列权力清单、减少审批权、实现责任法定为核心的限制方案，体现了现代法治的限权政府原则。第七，决议就“依法治国”事宜作出了全方位立体化的工程设计，在任务、力量、工具、事宜等四个方面都体现了全方位、立体化的考虑。

关于四中全会设计的“依法治国”工程方案亟待进一步发展完善之处，范教授也发表了自己的看法。他认为，这些值得发展完善之处主要体现在七个方面：第一是是未具体设计宪法诉讼机制以保障追究违宪行为可操作化，亦即未使宪法变成“可司之法”，未设计出宪法权利的具体救济程序。这样一来，必然难以充分保障人权，难以避免宪法虚化的命运。第二是未能进一步理顺党领导机关与法律权威的关系，特别是党领导机关决定与宪法法律在治国权威性轻重位阶上的高下并没有正式解决，这将会遗留较为严重的法治隐患。第三是未能进一步解决邓小平同志在过去几十年改革历程中反复强调要着重解决的“党政不分”与“权力过于集中”老问题。在决议中，一定程度上体现了力图将政府、法院、检察院等国家机关向党委负责并报告工作的惯例进一步公开化、正当化、法律化的倾向。第四是未就人民大众的法治主体地位或法治参与主动权做出具体设计，特别是没有就人民参与社会自治、立法推动、司法民主、公益诉讼、廉政监督等等非常具体的“当家做主”事宜作出实质性可操作设计，而是体现出一种主要把人民群众看成工作对象或被动接受对象的倾向。第五是未完全走出“德刑并用”、“礼法合治”的传统思路，未能进一步澄清“民本”与民主的关系，“吏治”与法治限权的关系、法家式“法治”与现代法治的关系，似乎不由自主地模糊了其间的本质区别。第六是未能就维稳与维权的关系做出法治的澄清，未能特别强调维权就是维稳的法治理念，未能就防范维稳至上蜕变为合法损害公民权利做出有力设计。第七是未能强调法治中国建设中的国际公约履行或国际承诺国内法保障的义务，没有将法治中国工程看成国际法治工程的一个部分，这也是决议值得完善之处。

最后，就凭借“制度的笼子”实现法治中国的要害问题，范教授提出了自己的个人看法。他说，“法治”建设，本来就是一个“制作笼子”工程。依照法治原理，国家的一切主体，不管是公权力主体，还是私权利主体，其实都应该在笼子亦即法律的约束之中，没有人应该在笼外；若在笼子外。那必然就是某种法上君主权力。对公权力而言，包括对执政党行使的公权力而言，法制就是笼子，是防止其滥用权力伤害民权的笼子。把权力猛虎关进笼子，就是法治的第一追求。对全体公民而言，法制也是笼子。这个笼子一方面如野生动物园的参观者必须呆在笼中以防猛兽侵害，另一方面也可以视为限隔于公民之间以防止其滥用权利侵害他人的笼子。

作为结束语，范教授引用《荀子·强国》中“（秦自商鞅变法后）故四世有胜，非幸也，数也”的话，引申出“法治实现靠‘数’（不可抗拒的制度之力）而不靠‘幸’（偶然或侥幸因素）”的结论，作为本次讲座的结束语，寓意深长。

讲座持续了两个小时，在校友们的热烈掌声中圆满结束。