中国法官队伍素质提高的制度障碍
原题：基层法官：我们凭啥高素质，有条件吗？
作者：马中东，河南兰考法院院长
来源：爱财经网 http://www.icaijing.com/hot/article4823428/
发表时间：
前几天，有位领导在讲话时批评基层法官素质低，再次强调要求务必要建立高素质的法官队伍。坐在我旁边的同事忍不住小声嘟囔了一句：“我们凭啥高素质，有条件吗？”
一语触动我心。发号召，作指示，提要求，坐在台上说说很容易，但要真正落实到基层，就不那么简单了。建设高素质的法官队伍，涉及到多方面因素。在现实条件下，我想至少要首先回答三个问题：进口严吗？出口畅吗？优秀人才留得住吗？
从1979年改革开放，到1995年《法官法》实施，是各级法院恢复重建后的大规模进人时期。在这15年当中，受过高等教育的大学生还是稀缺资源，法律专业人才极度缺乏，而且进入法院、担任法官，也几乎没设任何门槛。于是，形形色色的人，通过各种不同的方式，都可以进入到法院、被任命为法官。
1985年，各地法院从高中毕业生中招录了一批人员。1994年，全国法检两院大规模增编补员，招录的起点是大专学历，而且不限专业。除此之外，更多的人通过军转干部安置、大中专毕业生分配，以及各种关系和门路，进入到了法院。
当时，被分配到基层法院的，绝大多数是中专生，大专生为数不多，本科生更是凤毛麟角。军转干部数量较多，早期曾是不少基层法院的主要力量，后来才渐渐减少。至于通过各种关系进入到法院的那些人，则多为干部子弟或领导亲属，有的初中还没毕业，读书不多，字写得歪七八扭，连笔录都不会记。
那些年，由法警、司机、厨师、打字员成长起来的法官并不少见，有的甚至还当上了庭长、副院长。记得当年媒体曾经报道过某地有个“三盲院长”，文盲、法盲加流氓。院长当中尚且有这样的人，在众多普通法院干警中，显然也不会没有。
1995年以后，法院门槛逐步提高，招录越来越规范，任职考试和司法资格考试越来越严格，“进口不严”的问题才渐渐得到解决。然而，“出口不畅”的问题，却变得日益突出，而且直到今日也没有受到应有的关注，更谈不上有效解决。
“高素质的人进不来，低素质的人出不去”，是困扰基层法院多年的老问题。经过连续多年扩招，高校法律专业本科毕业生大量涌向社会，而法院由于大规模增编已基本完成，靠退休等自然减员空出的编制数量很少，每年招录的人数有限。于是，许多法律专业毕业的本科生、研究生找不到工作，同时许多基层法院受人员素质之困，感到人才缺乏，整天高喊“案多人少”。
就有些基层法院的实际情况来看，“案多”是实情，“人少”则是假象。所谓“人少”，不是人数少，而是能用之人少，能够胜任审判工作的人少，优秀法律专业人才更少。由于缺乏有效的人员淘汰机制和法官退出制度，在法院队伍里有不少人纯属滥竽充数，占着编制，拿着工资，不会办案，甚至干不了活。
在特殊历史时期，“进口不严”也许算不上什么问题，如果有相应的淘汰、退出、分流制度，还可以形成良性循环。而进到法院之后只要不犯罪、不退休，就出不去，甚至还要论资排辈晋升职务职级，理直气壮地争抢待遇，那就更加可怕了。不要说整体素质本来就不高，即使是非常优秀的队伍，在这样的环境条件下，久而久之，也会退化、异化，变成死水一潭。
建设高素质的法官队伍，不仅要严把进口、畅通出口，还需要有利于人才成长、培养的社会环境。这些年来，基层法官又是在怎样的环境条件下、政治生态中，一步步走到今天的呢？
在改革开放后长达２０多年的时间里，法院办公案经费得不到最基本的保障，诉讼费和罚没收入是法院经费的主要来源。为了完成所谓的“创收”任务，几乎所有基层法院都要给各审判业务部门下达收费指标，按比例提成作为部门的办公办案经费或法官个人的奖金。结果，导致乱收费、乱罚款、乱拉赞助、乱找案源、乱争管辖，地方保护主义盛行，办关系案成风，似乎每个法官、每个部门都成了唯利是图的“个体户”。当时法院考核和评先，往往把收费多少，作为最重要甚至是唯一的指标。
中西部地区的基层法院，最近几年，这一问题才逐步得到根治，而这种风气的流毒，却至今也没能彻底肃清。在利益驱动环境条件下成长起来的法官，不可能不受到逐利、投机等思想的影响，而这种思想的消除，显然绝非在朝夕之间。
人们常说，中国是乡土社会、人情社会，事事都要求人，遇事总要先找关系。身在基层的法官，不仅经常被人找，而且常常要求人。孩子入学，老人看病，办个什么证，盖个什么章，甚至买房、买东西，都得找关系、托熟人。有些地方，不要说职务职级晋升，就连岗位调整，甚至任命审判员，都得花钱、托人、找关系。在这样的环境中，法官要生存，怎敢不屈从？
那么，钱从何而来呢？于是，“靠山吃山，靠水吃水”，“有权不用，过期作废”。隐晦一点的，权利寻租，利益交换；明目张胆的，吃拿卡要，公然索贿。我并不否认，在基层法官队伍中能够廉洁奉公、恪守底线的人，是主流，是多数。但是，在夹缝中生存的基层法官，要保持职业良知、捍卫公平正义，该是何等的艰难，却是不言而喻的。我觉得，基层法官就象生活在一张黑沉沉的无形大网中，社会环境的逼迫，无处不在的要挟，四面八方的围猎，有时会把你折磨得体无完肤、焦头烂额。
法官也是人，上有老，下有小，不可能不食人间烟火，更不可能生活在真空中。无论有多么顽强的意志，受到伤害，也会痛苦；受到委屈，也会难过；受到打击，也会沉沦。更何况，没有保护，没有保障，甚至得不到体谅和安慰，反而会受人嘲笑说你无能、被人指责说你不通人情，被人辱骂说你是傻瓜。
不知道有多少基层法官，就是这样被逼得走投无路；就是这样被搞得寝食难安，就是这样“猛然惊醒”，或黯然退场。
大约在2006年之后，法院人才流失现象愈演愈烈。由于地域经济差异，最初是中西部地区的法官“孔雀东南飞”，或“进军北上广”，大多还是在法院内部流动。到如今，沿海经济发达地区的法官辞职浪潮，似乎已经高过了中西部地区。更为可怕的是，现在离职的法官，有不少人去当了律师，还有一些人考到了纪委、检察院，甚至是企业或行政机关。在全面推进依法治国的大背景下，这种现象的出现，令人惊心，更令人深思。
是待遇问题吗？当然是，首先是。作为公务员，基层法院很多法官干到退休还是科员，拿的是最底层的工资。优秀的或幸运的，还能混个副科；特别优秀的，基本上也是正科到顶。能够破茧而出，当上院长、晋升副处的，可谓千不挑一。中西部地区的多数法院，法官每个月拿到手的薪水，少的一两千，多的也不过三五千，有的还赶不上饭店里端盘子洗碗的服务员，凭什么吸引优秀人才？即便是原来不明真相，过五关斩六将，千难万难地考了进来，又怎么留得住？人往高处走，水往洼处流，俊鸟总要攀高枝，谁不要让自己生活的风光一些、体面一点？
也不仅是待遇问题。领导机关，权力机关，强势部门，谁都可以发号施令、指手划脚，基层法官的独立地位在哪里？当事人长期无理缠访闹访，无端指责甚至谩骂、威胁，基层法官的人格尊严在哪里？案卷堆积如山，业外事务应接不暇，年复一年如民工般的繁重劳动，基层法官的职业尊荣又在哪里？
于是，人心浮动，能走则走，脱下法袍一身轻。
我也承认，离开的未必都是人才，也有可能是叛徒；留下的未必都是庸才，也有可能是的志士。然而，就中西部地区基层法院的人员现状而言，高素质人才缺乏、法官断层却是极为普遍的现象。有些法院用“老（年龄偏大）、弱（学历偏低）、病（受过处分）、残（能力较差）”来形容，似乎也不算夸张。
就兰考县法院来说，目前共有法官70人，其中：30岁以下的仅有3人，40岁以上的50人；第一学历为法律专业本科的只有8人、非法律专业本科2人，其他均为大专以下学历，且高中及中专为37人；取得司法资格后任命的法官27人，其中多人系通过法院内部考试，或取得照顾国家级贫困地区的C证；通过全省统一招录进入法院的共有9人，其余61人均为通过毕业生分配、安置军转干部、从其他部门调入等方式进入法院。
以上还仅仅是法官的情况。至于那些没有被任命为法官的其他工作人员，情况更是惨不忍睹。而且，由于多年未能招录，目前全院已经没有了助理审判员，也没有在编的书记员。
类似兰考县法院这种情况的，在全国绝非少数，有些法院的情况可能还会更惨。不管怎么说，我们还有70个法官有资格可以办案，重要审判岗位上的人还可以挑。而有些法院，案件数远比我们多，有资格办案的人却比我们少，即使明知有些人有一身坏毛病，却不能不用。要不，那么多的案件谁来办？
进口不严，出口不畅，职业环境恶劣，缺乏培养和留住人才的条件，基层法官凭什么高素质？又怎么可能高素质？
现在40岁以上的法官，绝大多数都是1995年以前进入到法院工作的。虽然其中不乏优秀人才，但总体素质偏低，却是不争的实事。尤其是在中西部地区的基层法院，更为明显。
我也明白，法官素质的高低不能以学历来衡量，高学历未必高素质，低学历也未必低素质。然而，没有接受过系统、正规法律专业学习的法官，法律素养方面的差距毕竟是不言而喻的。
随着社会的不断进步和信息化技术的快速发展，有些法官的思想观念已跟不上时代变化，有些法官使用信息化技术的能力已经适应不了审判工作的需要。尽管他们有丰富的审判经验，了解乡土民情，而且大多具有顽强的意志和踏实的作风，但如果据此就说是“高素质”，还是让人心里发虚，不那么理直气壮。
有人提出，实行法官员额制，要为法官入额设置具体、刚性的较高标准。比如：年龄必须在于35岁以上；必须取得法律专业本科以上学历；必须通过国家司法考试；必须在审判岗位上从事审判工作不少于五年；办案不低于本院前五年法官人均办案数量；没有受到过警告以上党政纪处分，等等。且不说第一学历是不是法律专业本科，也不论司法资格是A证还是C证，仅就以上标准，兰考县法院能够入额的法官，绝对不会超过5人。
尽管如此，我仍然支持并且期待法官员额制改革。基层法官整体素质不高，是不容回避的现实，也是推进司法改革的缘由和基础。实行员额制，对现有法官进行甄别和遴选，无疑是优化法官队伍结构、提高法官整体素质的根本性措施。如果能够科学推进，必将带来划时代的变革。虽然这项改革要触及到许多人的利益，会带来思想上的动荡，要经历必然的阵痛，会出现这样或那样的误会，甚至还会造成不可避免的“误伤”，但无论如何都必须坚定不移地推进，否则，我们将错失重大历史机遇。
我认为，无论设定什么样的准入条件，对进入员额的法官都应该建立动态管理机制，能进能出，反复淘汰，不断优化，这样才能形成良性循环和竞争激励机制。同时，作为配套措施，书记员管理体制改革必须迅速跟进，同步推进。能否及时建立起专业书记员队伍，将直接关系到法官员额制改革的成败。
必须清醒地看到，“医生”是专业的，“护士”同样也是专业的。那些原来一直拿着手术刀的人，放下手术刀未必就可以去当“护士”。如果不能建立专业书记员队伍，那么改革后人员不足的问题将更加突出。而这一问题的解决相对比较简单，譬如在政法转移支持专项资金中，专列司法辅助人员工资，就可以让基层法院有条件招录聘任制书记员，避免保障不足。
基层法官是司法大厦的基石。基础不牢，地动山摇。
基层法院，需要员额制。
